一、要深刻认识在公共服务领域推广PPP的重要意义

 

　　对于推广PPP模式的意义，楼部长在2013年底的全国财政工作会议上，已经作了全面、深入、系统的阐述。楼部长当时指出，推广运用PPP不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。我们按照楼部长的讲话精神，经过近2年的摸索和实践，对推广PPP工作逐步有了一些新的认识和体会。归纳起来，突出体现为“四个转变”：

 

　　首先，推广PPP是推动政府职能——从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。党的十八届三中全会提出了“国家治理”的概念，表明政府与社会、公众关系定位的新变化。从内涵意义看，“治理”与“管理”相比，更强调不同主体的平等性，更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理”向“国家治理”转变。

 

　　其次，推广PPP是推动公共服务——从“政府供给”向“合作供给”的一次转变。多年来，我国公共服务依赖政府供给，一定程度上存在服务质量不高、效率偏低等诸多问题。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。即便在一些公共服务领域，也可以依靠市场力量解决。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，还可以“借市场之力”，引入民间资本参与投资公共服务，将政府在战略制定方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。

 

　　第三，推广PPP是推动财政管理——从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转变。这次三中全会要求，财政要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，财政部门要创新管理理念，做好PPP项目“全生命周期”的预算管理，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别要按照代际公平原则，将运营补贴等财政支出责任，纳入财政中期规划和政府财务报告中，在当代人和后代人之间公平分担财政投入，平滑年度间财政支出。

 

　　第四，推广PPP是推动基础设施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。近年来，虽然我国经济增长较快，但基础设施等公共服务不足仍是“短板”。据统计，目前我国人均公共基础设施资本存量，仅为西欧国家的38%、北美国家的23%，城镇化率比发达国家低20多个百分点，其中蕴藏着较大的供给空间。特别是到2020年，3个“1亿人”的城镇化，将带来大量的基础设施需求。通过PPP模式提供公共服务，可以撬动社会资本参与建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足新型城镇化建设的需要。

 

　　二、要准确把握在公共服务领域推广PPP的核心要求

 

　　这次《指导意见》的出台，既是对我们前期工作的肯定，也为今后工作指明了方向。从《指导意见》的核心要求看，主要体现在以下几个方面：

 

　　《指导意见》的核心要求之一——以“建章立制”为基础，确保PPP健康可持续发展。“制之有衡，行之有度”，意思就是只有先建章立制，确定好制度框架，并充分发挥制度的“激励约束”作用，才能实现健康持续发展。在公共服务领域推广PPP，只有建立完善法律法规体系，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，以及如何保障各方权益，才能让各方做到“有法可依、有章可循”，尤其是增强社会资本参与的信心。为此，《指导意见》明确提出，要构建保障PPP持续健康发展的制度体系，通过完善法律法规框架，建立财政管理制度、多层次监督管理体系，确保公共服务“优化而不退化”、社会资本“盈利而不暴利”，从而实现各方利益的最大公约数。

 

　　《指导意见》的核心要求之二——以“规范实施”为保障，确保PPP项目“高位启动”、科学合理运行。从国际经验看，成功启动运行PPP模式，并保障其科学发展的一个关键，就是规范实施PPP项目。楼部长也多次强调，在启动阶段，我们只有“高层次、高水平”启动，才能做出真正的PPP项目，如果“一上来路子就不对”，就不可能有成功的案例。因此，为避免“念歪经”， 防止PPP项目在实践中“走偏”和“变异”，《指导意见》明确提出，要规范推进PPP项目实施，并在提高项目决策科学性，择优选择项目合作伙伴，合理确定双方权利义务等方面，提出了明确要求，以确保形成一批可复制、可推广、“真正的PPP”示范案例。

 

　　《指导意见》的核心要求之三——以“政策扶持”为支撑，发挥政府“扶上马、送一程”的引导作用。一般来说，社会资本参与公共服务领域PPP项目，很难获得理想的收益，需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式，给予一定的政策支持。从国外做法看，无论是英国、澳大利亚等发达国家，还是土耳其等发展中国家，为推广PPP模式，尤其是在发展初期，政府都出台了相应的扶持政策。从我国情况看，从去年到现在，各地在推进PPP工作中普遍反映，政府“剃头挑子一头热”，项目签约率始终上不去。归根到底，问题在于社会资本信心不足，这时候就需要政府扶一把、推一把，引导社会资本参与PPP项目。对于这个问题，《指导意见》明确提出，要在完善财税支持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面，出台相应的政策保障措施。

 

　　《指导意见》的核心要求之四——以“财政主导”为要求，发挥财政部门的“主力军”作用。理论和实践都表明，PPP从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴，再到提供公共服务，全过程涉及预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能，财政部门牵头做好PPP工作责无旁贷。目前，英国、澳大利亚、新西兰、韩国等PPP发展较为成熟的国家，均由财政部门牵头负责PPP项目管理。在我国，与传统的政府投融资一次性项目审批不同，政府要对PPP项目的服务质量和价格补贴，进行“全生命周期”持续监管，并要将PPP项目的政府合同支付责任，纳入中期财政规划中。为此，《指导意见》明确提出，财政部要强化统筹协调，会同有关部门加强政策沟通和信息交流，完善体制机制，并加强督促检查和跟踪分析。

 

　　三、要有责任、有担当地加快推进PPP各项工作

 

　　《指导意见》体现了国家对推广PPP的宏观思考和总体把握，以及对PPP发展各方面、各层次、各要素的统筹规划，一定程度上说，这就是推广PPP的“全局规划”和顶层设计。“坐而论道，不如起而行之”。在推广PPP模式的过程中，做好顶层设计的“当头炮”已经打响，今后的关键在于“真刀真枪”地推进具体工作。结合《指导意见》的核心要求，下一阶段，我们要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。

 

　　一是理解要“准”。PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。在运用PPP模式时，我们不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。因此，各级财政部门要站在提升国家治理能力、改善公共服务供给的高度，认真学习领会《指导意见》，准确理解把握《指导意见》的主要内容和精神实质。

 

　　二是责任要“担”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求，要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，汇聚社会力量增加公共服务供给。本次国务院办公厅印发的《指导意见》又明确提出，财政部要统筹协调，推进相关工作。可以说，当前国务院对财政部门推动PPP工作寄予厚望，这正是我们展现担当、主动作为的时刻。下一阶段，按照国务院统一部署，各级财政部门要落实好推动PPP工作任务。

 

　　三是推进要“快”。财政部门作为PPP工作的统筹协调单位，要将贯彻落实《指导意见》，作为当前和今后一个时期的大事，尽快把推广PPP作为一项重要工作提上议事日程，第一时间部署工作、第一时间明确责任、第一时间采取措施。总而言之，就是要突出一个“快”字。要立即建立健全相关领导机制和工作机制，明确责任部门抓推进，明确专门人员抓落实。要结合本地实际，立即研究制定工作方案，细化工作任务，明确时间表、路线图，确保工作顺利推进。

 

　　四是工作要“实”。在本次“三严三实”专题教育活动中，习近平总书记要求干部“谋事要实”，就是要求我们从实际出发，谋划推动党中央、国务院部署的工作。对于推广PPP工作来说，谋事要实的落脚点就是抓实，让PPP政策落实在项目中。自2013年以来，财政部先后组织了4期全国性培训，各省市财政部门也通过多种形式，加强了学习培训，取得了明显的成效。下一阶段，我们要将所学知识运用到实践中，把各项工作做实、做细，确保每个PPP项目“都经得起时间的检验”。

 

　　五是机制要“新”。从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。与真正的PPP项目相比，过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少“契约精神”。比如，一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。因此，我们不能“走老路”，必须创新体制机制，维护重诺履约的市场氛围，否则无论出台多少支持政策，都难以吸引社会资本参与。具体来说，对地方政府违约行为，可以研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，保障社会资本的合法权益。同时，可以通过设立中国PPP融资支持基金、采取“以奖代补”等措施，提高地方政府和社会资本的积极性。

 

　　六是管理要“活”。为增强经济发展活力，降低行政成本，本届政府成立以来，将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。在推广PPP过程中，我们也要灵活运用各种手段，管好“看得见的手”，用好“看不见的手”。一方面，要加强市场管理。今后一段时期，PPP项目会大量涌现，如果政府监管跟不上，市场秩序就会受到影响，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。这就需要政府切实把市场管住、管好。另一方面，要简政放权。要简化项目审核流程，优化办理程序，对《指导意见》已经明确的内容不再作实质性审查，避免形成新的“玻璃门、弹簧门、旋转门”。