预算绩效管理改革，是建立现代预算制度的突破口。近年来，国内许多省市把绩效目标前期评价作为提升绩效目标编报质量的有效管理环节和手段，取得积极效果。近期，我们在借鉴兄弟省市经验的基础上，对推进我省绩效目标前期评价工作进行了深入研究。

 

　　一、绩效目标管理要求及现状

 

　　（一）绩效目标管理是《预算法》、财政部和省政府深化预算管理制度改革的明确要求。一是《预算法》对绩效目标管理做出了明确规定，第三十二条要求，“各部门、单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”，明确将绩效目标作为财政部门预算编制的规定之一，并作为各预算部门编制预算草案的一个有效组成部分，同时也明确了预算绩效目标科学细化的要求，将绩效目标管理上升到了法律法规的管理层次和高度。二是《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），对绩效目标管理的目标设定、目标审核、目标批复都作了具体要求，明确了绩效目标管理的原则、方法和步骤。三是《山东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（鲁政发〔2014〕20号），对我省绩效目标管理进行了总体部署，明确提出了开展绩效目标前期评审的要求。

 

　　（二）绩效目标管理现状。绩效目标是贯穿预算绩效管理始终的一条主线，是预算资金安排、事中绩效跟踪和事后绩效评价的重要依据。在预算编制环节，编报绩效目标，做好绩效目标的审核、下达，以确定预算安排；预算执行环节，对绩效目标运行进行跟踪监控管理，以掌握预算资金使用状况；预算执行后，评价绩效目标实现程度，以判断预算资金使用效益。随着我国预算绩效管理工作的不断深化，各地基本都开展了项目支出绩效目标管理工作，主要是在一定资金范围内开展绩效目标的编制、审核和下达，有不少省市还开展整体支出绩效目标管理试点。通过开展绩效目标管理，目标导向的绩效管理理念得到强化，财政资金使用的目的性更加明确，规范性得到进一步加强。

 

　　目前预算绩效目标管理虽然取得一定成效，但也还存在一些问题，部门在编制绩效目标时，项目立项和预算编制环节问题较为突出，存在部分项目立项必要性、可行性不足，绩效目标编制不够科学，指标内容与项目预算匹配不足等问题;在审核方面,存在审核方法单一，就材料审材料，形式审核重于实质审核，没有形成健全有效审核工作机制和流程，对预算编制和执行的基础性作用未得到有效发挥等问题。

 

　　（三）绩效目标前期评价的必要性。要解决目前绩效目标管理存在的问题，需要积极研究推进绩效目标前期评价，加强绩效目标的论证，提高绩效目标的编制和审核质量。从其他省市实践来看，绩效目标前期评价是绩效目标管理方式的一种创新，是提高绩效目标编制科学性、合理性的有效途径，解决了科学合理制定目标、预算、方案及计划等问题，对预算绩效管理起到了积极的推动作用。绩效目标前期评价主要是财政部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报依据等内容，通过引入专家、委托第三方等方式，综合分析相关项目以往年度目标任务完成情况、专项资金绩效评价情况、投入产出标准、部门预算控制数等，建立和完善部门预算滚动项目库，对项目实施必要性、可行性、项目预算的合理性、项目绩效目标等方面进行充分论证，设置与预算相匹配的绩效指标、指标值，旨在预算管理中强调绩效目标的导向作用，提高资金的使用效益，以合理的预算投入实现财政资金效益最大化。在不改变当前财政资金预算分配体制的情况下，开展前期评价能起到加强财政资金预算编制外部约束力的作用，使绩效管理的理念得到强化，绩效管理的方法得到有效运用，对提高预算编制的科学性、合理性将起到积极的作用。

 

　　二、推动我省绩效目标前期评价工作的思考和对策

 

　　我省的绩效目标管理工作刚刚起步，正逐步扩大绩效目标编报范围，提高编报质量，积极探索并适时开展适合我省的绩效目标前期评价，有利于进一步推动我省绩效目标管理工作的开展。

 

　　（一）强化制度研究。根据我省绩效管理工作开展实际，总结工作经验，结合绩效管理相关制度，制定绩效目标前期评价管理办法，在具体实施中制定详细实施方案，明确前期绩效评价的对象和主要内容，工作流程及时间安排，前期绩效评价工作的组织管理等内容，逐步健全预算绩效前期评价的各项工作机制。评价内容主要包括以下方面：一是项目安排的必要性。主要评价项目是否符合公共财政支出的范围，是否符合国家产业政策和发展方向等。二是项目实施的可行性。主要评审项目是否制定实施方案，实施方案的条件是否具备，是否与财力状况相匹配，投入产出比是否合理。三是财政投入的准确性。主要评审项目预算安排与公共财政要求是否一致，财政资金支持方式是否合规，地方财政当前和后续承受能力是否允许。四是绩效目标的规范性。评审绩效目标与部门职能是否一致，目标是否可衡量可考核可验证，是否按财政部门规定程序申报。

 

　　（二）坚持试点先行。目前财政部对绩效目标前期评价没有统一要求和模式，外省市在这方面是各有特点，根据我省预算管理实际，要开展绩效目标前期评价，需要探索试点。绩效目标前期评价试点可以有两种模式。一是可以选取新增项目仅开展绩效目标管理及项目可行性判定，不对预算金额产生影响的模式，从项目安排的必要性、项目实施的可行性、财政投入准确性、绩效目标的规范性方面进行绩效目标前期评价。二是选择部分重点项目和绩效目标编制不够详尽的延续项目，在预算规模确定的基础上开展绩效目标管理，从财政投入准确性、绩效目标的规范性方面进行绩效目标前期评价。评价方式可以组成财政、中介、专家、人大代表和政协委员五方面评价小组，按设定的流程，将专家评价、社会调查、财务分析等方面的情况纳入指标体系进行量化考核，得出评价结论。

 

　　（三）强化配套融合。绩效目标管理不能脱离财政资金的安排和使用，要与预算管理密切配合，才能发挥有效性。绩效目标前期评价，是预算编制的环节之一，不是独立于预算管理之外的单独系统，而是紧紧围绕预算编制工作，密切融入预算管理的各个环节,是对预算管理流程的丰富和发展，根本目的是提高预算编制质量，为预算编制提供依据，为预算编制服好务。从业务流程上看，除预算绩效管理机构外还涉及相关业务处室、部门预算单位等，要形成各部门单位协同推进、各方职责明确的工作氛围和机制。在财政部门内部，要建立内设处（科）室责任明确的工作流程，压实绩效管理机构和各业务处的管理责任；在外部，充分落实各部门预算单位开展预算绩效目标管理的主体责任，督促其把各项改革要求落到实处。前期评价结果要与年度的预算安排和调整等密切结合，通过规范的文本和格式形成评级建议书反馈相关处室和部门，作为年度预算安排的重要参考依据。

 

　　（四）完善指标体系。绩效指标是衡量绩效的尺子，预算绩效管理涉及面广、政策性强、技术含量高，需要建立健全评价指标体系，加快绩效指标研究设计，尽快形成分部门、分类别、分行业的差异化绩效指标体系。业务主管部门和资金使用单位可根据项目支出特点，逐步建立适合本部门或单位实际工作需要的绩效指标体系，对提高绩效目标编报和审核质量有十分重要的现实意义。

 

　　（五）广泛寻求支持。邀请各类专家、人大代表和政协委员参与绩效目标前期绩效评价的过程，进行项目情况和评价情况的监督，保证评价的客观、公正，增强绩效管理的公信力，在各级各部门及社会各界中宣传预算绩效理念，更多的探索运用社会力量来加入到绩效目标管理中来促进这项工作开展。

 

　　（六）强化技术支撑。预算绩效管理涉及面宽、技术性强，仅靠财政部门的力量很难胜任，需要借助专家和第三方机构的力量，充分发挥他们的专业和技术优势，从而形成各方协同推进、优势互补的工作格局。着力加强信息技术的应用，探索研究建立预算绩效管理操作平台，逐步实现与预算管理系统、部门预算编报系统的对接，增强绩效信息数据分析能力，提升绩效信息的质量。