路灯维修材料项目多,标准不一,难以定标,招标难度大,从某采购中心采购实例来看,确实如此。笔者想通过对此案例的介绍与分析，全方位揭示招标过程中存在的问题，剖析难点与不足，分析招标过程中存在的主客观制约因素,希望借此总结经验教训,能对以后的采购工作有所启发。

    案例第一阶段

    2004年4月15日下午，采购中心接到政府采购采购办下达的路灯维修材料的采购计划，该计划规定,采购方式为邀请招标，采购完成时限为5月25日。

    招标详情内容 

    此次招标为不定品牌招标，招标物品总预算180万元，数量有几个到几千个不等，供应商根据标书内容选择自己生产的或代理品牌进行报价。这里列举的是品名与规格，分别为110W、150W、175W、400W、1000W金卤灯炮，70W、110W、150W、250W、400W的高压钠灯泡，80W、125W贡灯泡，15-18W、26W、45W节能灯泡，100W爱迪生灯泡，25-40W白炽灯泡，3A灯头、5A-27、10A-40罗口贡灯头，15A、60A、100A、200A、400A、600A插式保险，15A、60A、100A、200A罗旋保险，5-15A、60A、100A、200A、400A、600A插保险，175W、110W、150W、400W、1000W金卤灯镇流器，半园灯罩，桶型灯罩，半园蘑菇灯罩，月牙形灯罩，500PC、400PC、350PC、300PC、250PC球型灯罩，1500KW、1000KW、600KW、160KW、100KW空气开关，400、250、150、110、70高压钠灯镇流器，80、125灯镇流器，40-1000W触发器，40-1000W射灯灯座，400-1000W地埋灯座，各式灯座盘，各式灯罩（铁制品），灯罩，1500A、1000A、600A、160A、100A自动空气断路器，250A、160A交流接触器，5-10A中间继电器，电脑自控钟，双芯护套线（国标），VV电缆线（3×25+16），罗丝，罗帽垫片，防水绝缘胶布，黑胶布、胶带。

    策略 

    接到采购计划后，采购中心即与采购人进行联系。在招标文件起草过程中，关于总包与分包问题曾经产生过分歧，采购人坚持分包，而且分得越细越好，建议不总包和相对集中，而是采取单项报价方法，让参与者都能分一杯羹。考虑到供应商投标不可能面面俱到，单项报价虽然增加了工作量，但也有一定的合理性，中心同意了采购人的要求。5月8日招标文件制作完成，开始发放标书。截止5月18日，报名单位共有9家，来源地分别为浙江、山东、江苏三地，供应商名单皆有采购人提供、邀请，采购中心对投标人基本上不了解。

    招标项目分83项，注明序号，便于唱标。5月21日上午准备评分办法，尊重采购人以往部门集中采购议价的经验，评分办法采用最佳报价法。对采购的83项维修设备材料，以每项的平均报价（单价）为定标基准，与此报价最接近的低报价（比平均报价低）的投标报价为中标价，投标单位为此项维修材料的中标单位，只有两家报价的最低报价单位为中标单位，未报品牌等相关数据者此项为废标。未能按照招标文件要求提供相关资质证明材料投标的，以及评委发现并证明其有不良资信问题的一律作无效投标。当时由于时间仓促、且报价价位保密，以价格取胜有一定公正性，采购人也有这方面的经验，供应商也能相对满意，但最后事实证明还是有不妥之处。根据单项报价的特点，特地制定了报价一览表，用A3纸打印，对照起来一目了然。

    开标 

    开标前15分钟，在监管部门监督下，由采购人随机抽取3名评委。5月21下午15时准时开标。标书封口情况由监督人现场查验，在介绍招标情况、采购人陈述具体要求、宣布评委纪律和定标程序后，由采购中心工作人员现场唱标，并做好记录，全过程花费近1个小时时间。

    问题处理 

    评标时评委发现多家投标单位未能按资质要求提供相关资料，生产

许可证及名优产品证书基本未提供，只有质量认证体系证书比较全面，投电脑自控钟的供应商注册资金只有50万元。针对这些情况，评委经过几轮协商，决定资质方面必须要有质量认证体系证书；电脑自控钟供应商注册资金普遍较少，且全省范围内供应商很少，认可电脑自控钟供应尚的投标资质。

    定标分歧，评分办法被质疑 

    评标过程很艰苦，不同品牌报价虽有差异，但基本在一个大致范围内波动，如100W金卤灯泡，投标单价有83元、98元、265.5元，100W金卤灯镇流器投标单价有118.24元、136元、240元、346元，125W的贡灯泡投标单价有14.12元、14.5元、12元、16元。评委提出不同的品牌有不同的质量，纯粹以价格决定评标结果是否确切，采购人解释以前就是这样操作，没有问题;现场监督人员甚至在唱标前就当众指出评分办法有问题，认为高质量物品价格当然贵，不能排除它们的竞争力，这样做不公平;采购中心认为必须考虑质量成本以及采购人的实际承受能力，价格低只要能满足采购人需要，且都是合格产品，我们也没有理由拒绝价廉物美者。

    现场处理分歧 

    监管人员找来纪委工作人员协调矛盾。《政府采购法》明确规定：“监察机关应加强对参与政府活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”，而不是参与实际评标活动，监督对象中也包括进行现场监督的财政局工作人员。纪委同志最后表态，不干预具体评标事务，尊重评委与采购中心意见。下午5点半以后监标人员离场，当时评标并未结束。下午6时30分左右采购人、评委及采购中心统一了思想，尊重评分办法，但对单项报价不足三家者作废标处理。最后定标的项目有金卤灯泡、高压钠灯泡、贡灯泡、节能灯泡、爱迪生灯泡、白炽灯泡、金卤灯镇流器、高压钠灯镇流器、贡灯镇流器、触发器、电脑自控钟、双芯护套线、VV电缆线等共33项，中标总金额99万元，评委出具决标意见书，并由评委代表当场宣布中标结果，采购人对中标结果没有异议。采购中心宣布未招成的项目将择日重新开标。

    案例第二阶段

    决策  

    根据采购人的实际需求，采购中心拟对第一次开标遗留下来的项目进行重新招标，采购办认定采购方式不变，依然为邀请招标;中心考虑到项目多而零碎，可以进行适当归类，便于形成规模竞争态势，方便评委评标，采购人对此也表示赞同。

    招标 

    7月19日标书制作完成，报采购人单位领导审核签发。7月26日到28日三天为报名时间，资质要求有所改变，只需要工商营业执照，税务登记证，注册资金降低要求：生产厂家150万元、经销商50万元，必须持有纪委颁发的廉政准入通知书。8月3日15时30分开标。报名供应商有7家,实到5家。本次招标按相似类别进行归类，共分七个标段，投标人可以根据自己的生产及经营情况分别投标，但每包必须报全，必须注明所报物品的品牌与产地，否则一律作废标处理。

    综合评定 

    评分标准采用综合评定法，所有有效投标报价中平均价为满分，比平均价每高、低1%扣1分，价格最高分60分，企业资信、履约能力15分、经营业绩10分、服务承诺15分。第一包报价分别为6950元、64600元、33940元、13650.5元，第二包报价为20415元、48631.3元、42709元；第三包报价为45120元、50894元、119240元；第四包报价为165100元、48165元、123400元、214527.59元；第五包报价为50850元、62150元、98800元、66474.3元；第六包报价为36950元、30430元、92800元、49712元；第七包报价为9500元、24825元、11830元。以报价情况看，由于选择品牌不同，价格悬殊很大，第一包最高报价基本上是最低报价的10倍，第四包最高报价是最低报价的4倍多。

  

  定标决定 

    考虑到提供的资质严重不全、且报价悬殊太大、采购人对报价没有承受能力和心理准备、性价比方面不能提供有权威性的第三方资料等因素，经全体评委评定，最后形成一致意见，此标废标。五家废标理由分别如下：投标函中法定代表人和法定代表人授权代理人均未签字；强制性产品认证书中商标名称未复印出来（即未见商标名称），未提供检验报告；未提供投标品牌的相关资格证明，未提供检验报告；投标函中法人代表签字为复印件，同时未按招标文件要求（的）表格式样提供（资料），未提供检验报告；未在投标副本上注明“副本”字样。
                                 
    经现场监督认可，此次招标价废标处理，废标理由当场公布。事后有一家企业地区代表态度嚣张，指责评委与采购部门，声称他们是市委招商引资来的项目，其余人被废标，但他们各项资格齐全，应该定他们中标，经中心再三解释无效，最后去相关部门“告状”，未见结果。

    案例分析
                                 
    此次路灯维修材料招标不成功，从中反映出了诸多问题，有许多教训值得吸取。预算180万的一项采购项目，由于包括采购中心在内的各部门工作草率与随意，致使正常招标工作流产，浪费时间与精力，值得认真总结。
                                 
    一是供应商缺乏投标技巧，对政府采购规范性要求认识不到位，思想意识停留在部门集中采购所谓的议标阶段。以前路灯维修项目是由部门集中采购的，近年来随着《政府采购法》贯彻力度的加强，以及采购人出于避嫌和方便工作角度的考虑,政府集中采购目录的权威性增强，单位自搞的一套被废止了。但有些供应商还想利用与采购人建立起来的良好关系，置采购程序于不顾，未能严格按标书要求提供相关资质材料，甚至标书封口、盖章、签字等细节也不引起重视，报价更是带有随意性，有高报价格的倾向，存有再次“议价”心理，不明白邀请招标的真正含义。
                                 
    二是采购人对招标项目市场行情信息不了解，提供的资质要求没有现实针对性。采购中心根据采购人提供的技术参数起草标书，而一旦采购人提供的数据有误或漏报多报，将会给工作带来很大被动。这次路灯维修材料招标活动，不定品牌满足了多品牌竟标的需求，原则上不能对其有所限定，无有效控制手段。采购人理应向技术权威部门咨询行业标准，取得最佳性价比的成本预算，提出可操作性的技术要求，却未能做到，而是把一切前期准备工作全部推给采购中心，资质要求错位，未对关键的质量认证提出要求，这一切说明了其对工作的不负责任。同时不定品牌采购究竟应该怎样操作，怎样才能达到公平合理，值得深入研究。
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    三是供应商选择方式过于简单，信息堵塞，缺乏公正性。两次参与投标的供应商都不多，再加上供应商只能有选择性地投标，一项或一包投标人会更少，不能形成充分竞争机制。采购中心供应商信息缺乏，且信息未在财政部指定媒体上公布，仅凭电话周知一定范围内的供应商，操作随意而不规范，由于采购方式的不妥当，限制了众多供应商的参与权，采购中心也无可奈何。由于供应商很少，不能随机抽取供应商，不符合邀请招标供应商选择的要求，存在不公平现象。
                                 
    四是采购中心弱势地位亟待改变，要加速发展壮大,做大做强。只有三、四人的采购中心人少、事多、一人多职，难有专心，工作开展难度巨大，与地级市采购中心的设置标准相距甚远，饱受“政策边缘化”折磨，不能建立职能科室，工作缺章法，监督无方，只能疲于应付。采购工作量与中心软硬件现状极不对称，人员得不到激励，工作热情不能得到提高，很多事情不能深入进去，时间紧，任务重，一月平均要开十几次标，因此各项工作只能按固定模式进行，缺乏创新动力，许多配套工作难以协调，弱势地位难以胜任繁重的工作要求，亟需方方面面的关心与呵护，有待壮大与提高。
                                 
    五是采购方式值得商榷。对照采购法邀请招标适用条件：具有特殊性，只能从有限供应商处采购的。路灯维修材料全国范围内的供应商很多，且项目也没有特殊性。根据限额要求可以采取公开招标形式；根据“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”情况，也可以采取竞争性谈判方式，采用邀请招标可以说是导致此次招标不成功的主要因素之一。
                                 
    六是评分办法难以制定和准确执行。对于不定品牌采购且价格差距很大的项目，怎样确定评分办法，确实很难。有人说可以采用性价比法，但是有什么标准能够确定某物性能好，某物性能差。假如没有专门性机构提供此方面的权威论断，就难以给供应商一个完美的交代，稍有不慎将成为供应上投诉的焦点问题。即使采购人能定价格范围，也有一定采购风险，一般采用的平均价格法确定中标人，虽然有形式上的公正性，但内容是否能达相对公正，这些问题值得探讨。评委受综合素质、评标经验、敬业心和独立工作能力的限制，有时会根据自己的理解以及认识水平，对评分办法有所怀疑，准确执行难度加大，一旦确定了评分办法是否要严格执行，哪怕评分办法稍有失误，这是一个重要的亟待解决的问题。此次招标失败之处还在于评分办法与招标文件有不一致的地方，招标文件中未要求提供的资料变成了评分得分点，甚至成为了左右供应商标中标的主要因素，使得评分办法带有很大的随意性，自然评标也变成了无源之水，无本之木。
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    七是总包与分包未能准确定位。根据法律精神,集中采购机构应追求集中采购的规模效应,把零星分散的采购项目进行适当集中,一则能够提高采购机构的办事效率,节约采购成本,减少工作量;二则能够有效地利用规模采购优势,最大限度提高财政资金的使用效益。此次路灯维修项目招标，由于采购中心默许采购人的意愿，未作充分的市场调研，把询价采购单项最低价中标原则应用到了邀请招标中，分包太多失去了规模优势，当然可能有深层次的原因。笔者认为，要全面地看待总包与分包问题：首先要充分了解市场行情。路灯维修器材涉及项目太多，哪些项目能够集中；企业生产范围情况，供应商销售的分门别类情况，这些问题必须要了解清楚，只有全面了解了市场行情，才能作出正确的选择。其次能归类的招标项目一定要归并，要形成规模采购效应，不要惧怕一家供应商中标而产生的负面影响。第三，总包项目中分包类别不宜过多，必要时可以分成几个项目单独招标，不能混为一谈。采购中心不应以分包来适应供应商的投标需求，而是要强迫供应商适应采购机构的总包方案，况且供应商也能够购买到自己不代理的产品。
                                 
    八是综合协调能力薄弱。政府采购是一项综合性系统性工程，协调与各部门的关系显得十分重要，尤其对已实行采管分离的集中采购机构来说更为迫切。其一，与采购办的关系问题。采购法规定财政局政府采购管理办公室是采购工作的监督管理部门，同时又规定其不得参与政府采购项目的采购活动。总的来说，此项规定比较含糊，某些具体问题诸如标书制作是否有其把关，评分办法是否要其审核，现场监督是被动应付还是制定一套行之有效的措施，监督是否要付费，主动性积极性怎样才能充分调动出来。这些问题目前尚未理顺。其二，如何应付采购人的倾向性要求问题。采购机构人少、事多，程序繁杂、行风评议风险大，说它已成为“众矢之的”一点也不过分。采购机构在应付采购人关于采购时限与价格要求、规避公开招标行为、合同变更、与供应商合谋欺骗采购机构等具体问题上处处被动，对采购人的一些违法行为根本没有处罚手段与相应权力，而担负的责任巨大，权责严重脱节。其三，采购机构如何面对评委废标问题。采购中心、监督机构不参与评委打分与评标工作，只起到组织与监督作用，一旦评委违反采购机构制定的评分办法时怎么办？采购机构把定标的权力授予评委，其实是充分相信他们的，但评委责任增大以后，面对价格悬殊问题主观上就想逃避，甚至不惜改变评分办法，态度消极。采购机构原则上不得干涉评委评标行为，还其独立性是必要的，但也不能失控。组织者对评标结果既不能一棍子打死，也不能放任自流，撒手不管，因此与评委的关系问题确实是一个敏感与棘手的问题，在这点上要把握好一个度。