中标通知书发出后政府采购合同是否成立？

政府采购合同的成立时间是一个复杂的法律问题，涉及到多个法律法规的适用和具体操作流程的遵循。理解合同成立的时间节点及其法律后果，对于政府采购的各方当事人都具有重要意义。在实际操作中，政府采购合同的成立时间可能会引发争议，尤其是在投标人对中标结果不满时。此时，相关法律法规及合同条款的适用将成为解决争议的关键。

本文笔者将对中标通知书发出后政府采购合同法律状态进行分析。

一、中标通知书发出后政府采购合同法律状态的几种观点

（一）合同尚未成立

有的观点认为《民法典》第四百九十条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《政府采购法》第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，《政府采购法》作为行政法律，具有强制性，据此认为，中标通知书发出后应签订政府采购合同书，未签订政府采购合同书的，则认为政府采购合同未成立。据此中标通知书发出后，未签订政府采购合同状态下，合同未成立。

（二）合同已成立未生效

部分观点认为招标公告是要约邀请，供应商投标是要约，中标通知书是承诺。根据《民法典》第四百八十三条：“承诺生效时合同成立，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外”，《政府采购法》第四十四条：“政府采购合同应当采用书面形式”，中标通知书发出后，政府采购合同已经成立。但是《政府采购法》第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，所以在中标通知书发出后未签订政府采购合同这段时间，合同效力是已成立但未生效。

（三）预约合同成立本约合同未成立

部分观点认为根据《民法典》第四百九十五条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预定书等，构成预约合同”，《政府采购法》第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”之规定，所以将招标采购活动分为两个阶段，第一阶段为从招标、投标、开标和评标到发出中标通知书，此时预约合同成立。第二阶段为采购人与供应商订立书面合同，此时本约合同成立。

（四）合同已成立并生效

部分观点认为《招标投标法》第四十五条第二款以及第四十六条规定：“中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，《政府采购法》第四十六条第二款规定：“中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任”。而且最高人民法院在多个案例中也明确表示，与中标合同实质性内容不一致的合同是无效的。据此可认为，中标通知书发出后，政府采购合同成立并生效。

二、中标通知书发出后政府采购合同成立并生效

笔者认同第四种观点，政府采购合同应严格按照招标文件、投标文件等采购文件确定的事项签订。这意味着签订合同的内容，与采购文件内容一致。由于权利义务在中标通知书发出时就已经确定，因此在未签订中标合同的情形下，合同内容基本可以确定。中标通知书发出后，采购人、中标供应商在要约和承诺方面已经达成了一致，法律又未明确规定签订政府采购合同书是采购合同的生效要件，所以中标通知书一经发出，政府采购合同成立并生效。

（一）法律依据

《政府采购法》第四十三条规定的“政府采购合同适用合同法”，由于合同法相关内容已被编入《民法典》，因此《民法典》规定的要约、承诺内容，应适用政府采购合同。根据《民法典》要约、承诺相关规定，采购人发出的招标公告属于要约邀请，投标人递交投标文件属于要约，中标通知书属于承诺。而承诺生效时合同即成立，合同成立即生效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第四条“采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容”中明确自中标通知书到达中标供应商时合同成立并生效。

（二）合同主要条款已确定

《政府采购法》第四十六条规定：“按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十一条规定：“采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改”，以上规定可以看出，政府采购合同是完全以招标文件和中标人投标文件确定事项来签订的，招标文件和中标人投标文件中已经完全明确了合同的主要条款。而预约合同不能明确具体的合同内容，之后订立本约合同时还要通过谈判有一个重新约定内容的过程，这与招标投标在结束后不能再行谈判的规定大相径庭。而招标投标的主要目的是明确合同内容，所以签订政府采购合同只是将已经成立生效的合同主要内容以书面形式呈现出来。

（三）提升政府采购公信力

如果中标通知书发出后，合同未成立或仅成立预约合同，将可能导致任一方在中标通知书发出后拒绝签约，致使合同目的无法实现。虽然此行为会受到行政监督管理部门的处罚，但合同并未生效，因为没有合同，不存在约定违约责任，也不能直接以投标保证金为赔偿金，这样会加大实践中获得赔偿的难度。违法方不用承担违约责任，仅承担缔约过失责任或者预约合同的违约责任，导致“违法成本低，守法成本高”，不仅影响经济效率，也有损政府采购公信力。

综上所述，中标通知书发出后，政府采购合同成立并生效不仅符合《民法典》诚信原则，同时与《政府采购法》第一条维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益规定相一致。也有利于保障政府采购活动的顺利进行，实现政府采购的经济和社会效益，维护国家和社会公共利益。