与其他政府采购方式不同，合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段，两阶段采购会带来哪些影响？
先订购后首购 合作创新有先例
根据《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）规定，合作创新采购先订购后首购，订购即采购人与供应商合作研发创新产品，首购即采购人按照研发合同采购相应产品。政府采购信息报记者在采访中了解到，“合作创新采购”的做法早有先例。
海关总署物资装备采购中心主任黄发忠向记者介绍了26年前第一台国产H986大型集装箱检查设备研发缘起及过程：改革开放后我国海关业务量高速增长，传统的集装箱人工查验方式难以满足现实需求，海关总署因此提出机器代人、科技赋能的设想，决定投入研发资金、借助国内科技力量研发集装箱检查设备。经反复评估，邀请国内顶尖大学承担该项目的科技研发及成果转化任务，并命名为“H986工程”。该大学经科学攻关，成功研发出中国第一台非侵入式大型集装箱检查设备，并以该项目科研团队为基础成立了一家科技公司，专门负责大型集装箱查验设备的研发、生产和销售。该公司经过20余年的发展，已成为一家全球化安检产品和安全解决方案供应商。
“从需求到研发，再到首台（套）订购，实际上开创了一种合作创新采购模式。”黄发忠说，采购人和供应商互相成就，采购人为供应商的发展投入了第一笔资金并提供了最初的市场，供应商为海关提升监管效能和通关速度发挥了重要作用。
从概念到实物 创新项目落地成为可能
传统意义上的政府采购，以采购现货成品为主，如果需要采购市场上没有的创新产品，确实比较棘手。
业内资深人士秦志龙介绍道，曾想研发一套智能化政府采购招投标系统，很多企业都比较感兴趣，但因为预算等原因，最终项目无法落地。而13号文的出台，可以让类似创新项目的实现成为可能。“合作创新采购方式的推出非常有必要，但真正落到实用层面，还需要财政预算制度的配套。无预算不采购，合作创新预算怎么审批、项目怎么认定等，这些都需要标准。”秦志龙说。
“合作创新采购，要求采购人能够很好的把握需求由概念到实物谈判的进程。对于供应商而言，面临不可预见的情况更多，需要很好的评估项目实施难度。”
国家移民管理局后勤保障司政府采购处一级调研员程少云认为，两阶段程序改变了以往确定需求、发出文件、递交文件、组织评审的传统采购模式，将原来的采购周期最多60天变为可能跨度为三年的采购。
麒麟软件副总经理李震宁说，“在传统政府采购方式中，供应商中标之后提供成品；但在合作创新采购方式中，成交的是研发供应商，研发过程怎么管理、研发中期如何验收和研发成本谈判及确认等……供应商之前均未经历过，需要采购双方多轮协商达成一致。另外，合作创新采购项目拼的是供应商的研发能力和过程质量控制，研发能力和研发成本的评估，这些是直接影响成交价格的关键点，也是供需双方重点关注的内容。”
“合作创新采购方式是突破性的采购方式。”同方威视技术股份有限公司国内营销服务总中心副主任杨丽军说，同方威视一直立足于自主创新，投入大量的人力、物力和财力，也完成了多项研发成果的产业化。“合作创新采购方式是政府大力支持科研产业的导向，是对我们创新型企业的支持。如果有机会，我们将积极参与合作创新采购的相关活动。”
“合作创新采购关键在于‘合作’二字。”广西广天一律师事务所律师沈德能认为，订购阶段中，采供双方合作研发创新产品，采购人与供应商为合伙关系，就像两个人做生意一样。采供双方合作研发创新产品，不属于购买研发服务。“地方的合作创新采购项目能不能启动，可能需要政府来决策。”沈德能补充道。
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