关于《合作创新采购方式暂行管理办法》的问答

2024年4月《合作创新采购方式暂行管理办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）正式出台，从此第八种政府采购方式正式诞生。政府采购业内专家徐舟就相关问题回答了政府采购信息报记者的提问。

记者： 13号文明确创新产品研发成功后，其他采购人可以“跟单购买”且采购价格不高于首购价格，那么如果其他采购人希望对创新产品进行定制化改造后采购，采购价格依旧不高于首购价格吗？

徐舟：是的。13号文第二十八条是关于其他采购人“跟单采购”创新产品的规定。该条第二款规定，“其他采购人采购创新产品的，应当在该创新产品研发合同终止之日前，以不高于首购价格的价格与供应商平等自愿签订采购合同。”根据该条第一款，其他采购人“跟单采购”的，既可以直接采购指定媒体上公布的创新产品，也可以在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。但两种情况下的采购价格都不得高于首购价格。

需要说明的是，13号文第二十八条规定的其他采购人“委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购”与第二十七条规定的采购人“调整创新产品功能、性能目标”后采购，二者适用的采购主体不同、采购性质不同，不可混为一谈。第二十七条“因采购人调整创新产品功能、性能目标需要调整费用的，增加的费用不得超过首购金额的百分之十”之规定，针对的仅仅是合作创新采购项目的采购人，性质上属于首购协议履行过程中的迭代升级服务，它仍然是原合作创新采购的一部分，因此它需要遵循《中华人民共和国政府采购法》第四十九条关于补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额百分之十的规定。而第二十八条规定的“跟单采购”创新产品，针对的是其他采购人，在性质上它是一项新的采购活动，只不过为了促进创新产品的推广应用。13号文对其作出了一项特殊制度安排，即在原研发合同终止之日前，其他采购人无须经过法定采购方式和程序，可以直接“跟单采购”经合作创新采购而产生的创新产品。为了防止“跟单采购”变形走样，13号文限定“跟单采购”的价格不能高于首购价格。

记者：某合作创新采购项目A供应商和B供应商均研发成功，最终A供应商为首购产品供应商。其他采购人可以购买B供应商的产品吗？

徐舟：根据13号文第二十六条、第二十八条等相关规定，其他采购人“跟单采购”的必须是省级以上人民政府财政部门指定媒体上公布的首购产品。因此，虽研发成功但未被确定为首购产品的创新产品，其他采购人不能直接“跟单采购”。不过，B供应商研发的产品虽然不能享受政府采购首购产品“跟单采购”的激励政策，但如果采购人需要采购的，可以像常规产品一样，按照规定的政府采购方式和程序进行采购。

记者：13号文中第四条提到“设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。”这里的“省级主管部门”指什么？那么，设区的市级主管预算单位拟采购合作创新采购方式采购除省级主管部门批准外，是否需要省级财政部门批准？

徐舟：省级主管部门指的是该市级主管预算单位对口的上级主管部门。例如，某市工信局作为采购人如需采用合作创新采购方式，需要报请其省级主管部门即省工信厅批准。

记者：评审专家的选取是合作创新采购方式的一大亮点，13号文第十五条规定，评审专家中应当包含一名法律专家和一名经济专家。请问为什么必须有法律专家和经济学家?

徐舟：合作创新采购周期长、风险大，整个采购过程涉及诸多复杂的法律问题。谈判小组负责供应商资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作，在合作创新采购过程中具有举足轻重的地位和作用。谈判小组需要就合作创新采购的知识产权权属、利益分配、使用方式，研发合同的主要条款等内容与供应商进行交流、谈判。同时，合作创新采购往往竞争不足，研发合同又是成本补偿合同，怎样既达成创新研发目标又确保价格合理是一大难点，13号文为此设计了一套较为复杂的价格管控机制。相应的，谈判小组在合作创新采购过程中，需要就创新产品的最高研发费用、各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、激励费用的设置等经济问题，与供应商开展交流、谈判。因此，13号文规定评审专家中应当包含一名法律专家和一名经济专家。

记者：《政府采购货物服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）等规定资格审查由采购人或其委托的采购代理机构负责。但13号文中第十六条提到，谈判小组依法对供应商的资格进行审查。为什么没有要求采购人做资格审查?

徐舟：对于常规采购项目来说，一般只要具备基本条件，谁来做都能做成，无非是做得好与不好的区别而已。但对于合作创新采购来说，能不能做得成是核心问题。考虑到合作创新采购的这一特点，13号文对供应商资格审查作出了不同于招标等其他常规采购方式的规定，包括资格条件设置和资格审查主体等。根据政府采购法律体系有关构建全国统一大市场、鼓励竞争、保障各类市场主体平等参与和促进中小企业发展等法律原则和政策要求，目前常规采购项目的资格条件，基本都是客观性条件，供应商是否满足通常一目了然，资格审查采购人、采购代理机构足以胜任。因此，为了强化采购人主体责任和提高采购效率，13号文第九条规定，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。第十五条和第十六条规定，谈判小组负责供应商资格审查。“围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件”，其实就是围绕能不能干得成设置资格条件。合作创新采购本身技术门槛高，判断能不能做成更需要深厚的专业素养和深邃的前瞻目光。鉴于合作创新采购的这一特点，13号文规定由谈判小组而不是由采购人对供应商的资格进行审查。

记者：创新产品采购的谈判程序，组织多轮谈判还是一轮谈判？

徐舟：首先说明一下，在研发竞争谈判环节，进行多轮谈判当然是可以的。13号文对此既未明确规定相应程序，但也未作禁止性规定。实践中，需要进行多轮谈判的，应当在谈判文件中载明，以便供应商知晓。从采购经验来看，多轮谈判一般适合于参加谈判的供应商较多、需要中间淘汰供应商的情况。如果参加谈判的供应商本来就不多，那进行多轮谈判的意义就不大。如果采购项目技术复杂，需要谈判的内容多，那可以与供应商深入谈、多次谈，只要确保所有参加谈判的供应商有平等的谈判机会即可，不过一般不认为这是多轮谈判。

记者：虽然13号文自2024年6月1日起开始施行，但部分采购人和政府采购代理机构提出了一些实操问题。其中采购人提问较多的是：在实际操作中，如果因产品研发失败导致项目终止采购人如何申报预算？

徐舟：13号文虽然没有对合作创新采购项目的预算管理作出具体规定，但相关上位法已明确政府采购是“无预算不采购”，合作创新采购也不例外。因此，采购人开展合作创新采购之前采购预算应当已经落实。采购人经过市场调查和创新概念交流后设定的项目最高研发费用，就像常规政府采购项目的最高限价一样，应当在采购预算范围之内。根据13号文规定，最高研发费用涵盖了最终的首购费用以及给予每个研发供应商的研发成本补偿费用（另设激励费用的，含激励费用）。因产品研发失败导致项目终止的，采购人需要支付的仅仅是给予各研发供应商的研发成本补偿费用。由于研发尚未完成，采购人实际支付的研发成本补偿费用只是部分研发成本，且不存在首购费用，因而肯定小于项目最高研发费用，也小于项目采购预算。

记者：实践中，政府采购代理机构如果代理采用合作创新采购方式采购的项目，跨度比较长，如何确保评审专家及相关人员落实保密制度？代理费如何结算？

徐舟：实践中，采购人、采购代理机构可以通过与评审专家、供应商及相关知情人员签订保密协议、保密承诺书，加强创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审等关键采购环节的保密管理等措施，落实相关保密要求。

关于政府采购代理服务费的收费标准，目前政府采购法律制度并未作出规定，而是由采购人与采购代理机构自行协商确定合理价格。实践中，采购人、采购代理机构大多参考《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号）确定代理服务费。实际上，为推进“放管服”改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，国家发展改革委2015年发布了《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），决定全面放开招标代理费，由实行政府指导价管理改为实行市场调节价，价格由双方协商确定，关于招标代理收费的三个制度文件也已于2016年废止。综上，关于合作创新采购项目的采购代理费收取与结算，应由采购人与采购代理机构商定。合作创新采购项目周期长、环节多，对代理机构的专业要求较高，采购代理工作量也比常规项目大，采购人可以综合考虑这些因素，结合项目具体情况和委托内容，与采购代理机构协商确定合理价格。借此机会，也给广大采购人提个醒，“谁委托、谁负责”，事先与代理机构协商确定采购代理费收取方式和标准并在委托协议中约定 ，这是采购人应尽的主体责任之一。一些中小企业反映过“中标服务费”过高问题，比如预算300多万元的采购项目“中标服务费”达17.6万元之多。在这次财政部等三部委统一部署的政府采购领域“四类违法”行为专项整治中，还发现有代理机构向中标、成交供应商转嫁专家评审费、开标公证费、鉴证费等现象。这些费用看似都是“小钱”，但严重影响了供应商对政府采购营商环境的体验和评价。

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