《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》40大要点

财政部发布《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文），标志着第八种政府采购方式的出台。合作创新采购旨在支持应用科技创新，推动政府采购与科技创新的深度融合。那么，13号文有哪些要点？

要点1：为什么出台第八种政府采购方式

政府采购方式目前已有七种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购方式。这七种采购方式，采购标的市场竞争充分，因供应商前期投入了资金研发制造，参与到政府采购活动中已经是成熟的产品。或者是市场需求量较大，供应商愿意投入研发经费的产品。例如新能源汽车、疫苗等。

然而，对于市场竞争不充分，特别是研发风险大、研发费用高鲜有供应商愿意自主投入经费研发的产品，走政府采购程序却没有适用的采购方式。因此，财政部出台第八种方式——合作创新采购方式。由采购人邀请供应商合作研发，共同承担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品。

实际上，政府采购的一项重要职能就是落实国家重大战略目标任务，出台合作创新采购方式就是为了加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新。

要点2：明确两阶段采购程序——订购、首购

与其他采购方式不同，合作创新采购分为订购和首购两阶段。也就是说，采购人首先要合作供应商研发，通过验收以后再来采购。从程序来看，时间肯定比较长，甚至需要几年。且不能像以往那样，一次就能确定成交供应商。

订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相关产品的活动。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是首购产品的采购合同。

这是为了降低供采双方的采购风险，由于创新产品研发经费高，风险大，因此在研发过程中，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。即使研发失败，供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，采购人可以及时止损终止研发合同。

要点3：将合作创新方式的适用情形限定为三种

在符合采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务的前提下，采购市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的，或者以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的，可以采用合作创新采购方式采购。这里的创新产品，应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于创新产品范围。

《办法》将合作创新采购的适用限定为三种情形，同时规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下了制度接口。

要点4：实施主体为中央和省级主管预算部门

合作创新采购实施主体与框架协议采购方式相似，却又不同。框架协议采购方式实施主体是集中采购机构和主管预算部门。合作创新采购实施主体是中央和省级主管预算部门，以及授权的所属预算单位。比如教育厅、教育部授权所属学校实施。

要点5：无需财政部门审批

中央和省级主管预算单位开展合作创新采购，无需经财政部门审批。但设区的市级主管预算单位开展合作创新采购，需要经省级主管部门批准。省级主管部门不等同于省级主管预算单位，应是与项目相关的，因此可能是多个。

要点6：接受安全审查

在《政府采购法（修订草案征求意见稿）》修订中，新增建立了政府采购安全审查制度，对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。合作创新采购项目开展安全审查是与大法修订相适应的。

要点7：开展需求调查应当同时进行市场调研和专家论证

合作创新采购项目属于应当开展需求调查的项目，应当开展需求调查的项目从《政府采购需求管理办法》规定的四类情形、框架协议采购项目扩大到合作创新采购方式。13号文明确创新合作采购项目必须同时运用市场调研和专家论证两种需求调查方式。

要点8：明确了调查和论证的内容

调查和论证的内容必须包括最低研发目标、最高研发费用和研发期限，最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标，最高研发费用由研发成本补偿的费用、创新产品的首购费用和激励费用组成，采购人可以对供应商进行绩效激励。

要点9：以公开竞争为主，要公开发布信息征集供应商

明确竞争范围：研发供应商通过竞争产生，明确合作创新采购应当以公开竞争为主，有限竞争和单一来源采购为辅，一般需要公开发布信息征集供应商。

13号文明确合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。

要点10：资格条件应重点关注供应商研发能力

明确合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。

要点11：研发地点应当在中国境内

明确两个以上的供应商可以组成联合体参与合作创新采购，规定研发活动的地点应当在中国境内。

要点12：保障内外资企业一律平等

内外资企业平等对待的要求被适用到创新采购领域。13号文明确除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。

要点13：合作创新采购要落实政策功能

与合作创新采购相关的政策功能包括安全审查、促进中小企业发展。13号文明确购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。中小企业有能力承接的，可以设置采购包专门面向中小企业采购，也可以采用分包方式要求供应商将一定比例的合同份额分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。

要点14：规定知识产权归属的三种情形

明确三种知识产权归属情形：合作创新采购活动中产生的各类知识产权原则上归供应商所有；如果法律或研发合同另有规定的，采购人可以和供应商约定知识产权归属；涉及国家安全、重大社会公共利益的，应当约定由采购人享有或采购人和供应商共同享有。

要点15：采购方案需要论证+内控审查+核准

明确采购人开展合作创新采购前，应当制定采购方案。规定采购方案的具体内容包括：最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；供应商邀请方式；谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以及初步的评审标准；成本补偿范围及研发成本补偿费用限额；是否开展研发中期谈判；知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；迭代升级服务要求；研发合同应当包括的主要条款；研发风险分析和风险管控措施；需要确定的其他事项。

规定采购人要对合作创新采购方案的科学性、可行性、合规性开展咨询论证、内部审查以及核准程序。

要点16：及时发布合作创新采购项目信息

采购意向、采购公告、研发谈判文件、成交结果、研发合同、首购协议等都应当公开。13号文第十三条明确采购人在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布合作创新采购项目信息，但研发供应商的地址不是必须公开内容。

首购产品信息应当公开。13号文第二十六条明确，采购人应当在确定首购产品后十个工作日内在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布首购产品信息。

要点17：明确保密要求

保密主体包括采购人、供应商、评审专家以及相关人员；保密内容包括国家秘密、工作秘密和商业秘密。

明确除已公开的信息外，未经当事人同意，不得将其提供的信息用于其他目的。

要点18：明确订购程序

订购程序包括：成立谈判小组；通过发布创新合作采购公告或发出创新合作采购邀请确定邀请供应商；在创新概念交流基础上形成研发谈判文件；供应商提交响应文件；谈判小组与供应商进行谈判；谈判小组采用综合评分法进行评审；确定研发供应商；研发中期谈判；创新产品验收等。

要点19：明确谈判小组组成及选定规则

13号文要求，采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家，也就是说采购人可以不通过政府采购评审专家库随机抽取评审专家。13号文同时强调，采购人自行选定的评审专家中必须包含一名法律专家和一名经济专家。除此之外，谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序按照采购人内部控制管理制度确定。

要点20：明确邀请供应商方式

13号文规定，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，采购人应当发布合作创新采购公告邀请供应商。

根据13号文，提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家或者一家的，可以按照13号文规定继续开展采购活动。

要点21：在与邀请供应商进行创新概念交流的基础上形成研发谈判文件

13号文要求，谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容，并在此基础上形成研发谈判文件。

要点22：明确研发谈判文件的内容及研发方案的最低分值比重要求

13号文对研发谈判文件主要内容进行明确，包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明等十六个方面。其中，在评审因素设置方面，重点强调“供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十”。

要点23：明确提交首次响应文件和最终响应文件的最短时间要求

13号文规定，从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于十个工作日。同时，为保证供应商有充分的时间提交最终响应文件，13号文规定，谈判结束后，供应商按要求提交最终响应文件，谈判小组给予供应商的响应时间应当不少于五个工作日。

要点24：明确了响应文件包括的内容

响应文件内容包括供应商的研发方案；研发完成的时间；响应报价；各阶段研发成本补偿的范围和金额等十方面。因为研发方案是评审因素之一，而且研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十，所以在此详细规定了研发方案所包含的具体内容。

要点25：可以采用两阶段评审

根据13号文，谈判小组根据研发谈判文件规定，可以对供应商采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。这与《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》中提到的“双信封开评标制度”类似。

要点26：确定研发供应商

采购人根据谈判文件规定的研发供应商数量和谈判小组推荐的成交候选人顺序，确定研发供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定研发供应商。研发供应商数量最多不得超过三家，也可以是一家。

要点27：签订研发合同及创新产品验收

每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，予以淘汰并终止研发合同。

要点28：确定首购产品原则

确定首购产品原则，只有一家首购产品供应商则采购人直接确定其为首购产品。有两家以上首购产品供应商则由采购人组织谈判小组依照研发合同评审标准综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。13号文规定，首购评审要综合考虑到创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等。

要点29：明确首购产品价格

明确研发供应商对首购产品最高报价为研发谈判文件规定的首购费用。13号文第十八条中，谈判文件主要包含内容第（四）条规定应包含创新产品首购数量或者金额。因此后续签订创新产品首购协议（作为研发合同的补充协议）的首购价格不超过谈判文件中的首购产品金额。

要点30：供应商应提供首购创新产品的迭代升级服务

研发合同期内，供应商应提供迭代升级服务，升级后的新产品直接替代原首购产品，调整增加费用不超过首购金额10%。这一点符合《政府采购法》第四十九条的规定：在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

要点31：其他采购人采购首购创新产品

其他采购人可以直接采购创新产品，也可在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。注意，这里的委托供应商应该是原创新产品首购供应商。

在创新产品研发合同终止之日前，其他采购人以不高于首购价格的价格向供应商采购创新产品。因为此前设置了信息公开环节，其他有同样需求的采购人难免会想要订购同款产品或类似创新产品，因此其他采购人应保证订购价格不超过首购价格，维持创新产品市场定价的稳定性，避免价格虚高或者过分压价的状况出现。

要点32：国家将印发首购创新产品目录清单进行推荐

财政部与行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，国家将印发创新首购产品目录清单，推荐采购人采购使用；涉及国家安全的创新产品可实行强制采购。

要点33：首次明确使用成本补偿合同

合作创新采购方式涉及订购和首购两个阶段，涉及到研发合同和首购协议。首购协议是研发合同的补充协议，研发合同为成本补偿合同。

根据《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第九十四条规定，政府采购合同根据合同的标的和绩效目标，可以采取成本补偿的合同定价方式。所谓成本补偿，是指合同订立时无法确定价款，需合同履行完毕后才能够确定的定价方式。对于合同履行中存在不确定性而无法准确估算采购成本，且无法适用任何固定价格的情形时，合同当事人可以按照固定酬金加供应商合同履行过程中产生的可列支成本确定合同价格，但不得超过合同规定的最高限价。

13号文明确规定采用合作创新采购方式的采购项目研发合同为成本补偿合同。成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。

要点34：两种情形需终止合同并支付研发成本补偿费用

遇到两种情形，采购人需终止研发合同并按合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用。

支付相应的研发成本补偿费用：

一是在研发合同履行中，因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，由采购人通知研发供应商终止研发合同。

二是因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，由研发供应商通知采购人终止研发合同，并采取适当补救措施减少损失。

但因研发供应商违反合同约定致使研发工作发生重大延误、停滞或者失败的，采购人可以解除研发合同，研发供应商承担相应违约责任。

要点35：研发合同中需要明确利益分配和使用机制

13号文明确，研发合同应包含知识产权权属约定、利益分配、使用方式等。由于研发活动通常涉及多方合作，因此在合同中规定如何分配研发成果带来的利益以及如何使用这些利益，是确保各方权益和合作顺利进行的关键。

“利益分配”指的是研发成果所产生的经济利益或其他权益的分配方式。这些利益可能包括技术转让费、产品销售收入、知识产权的归属和使用权等。合同中应明确各方在研发过程中及研发成果商业化后的权益比例，避免出现利益纠纷。“使用机制”则涉及对研发成果的使用和管理的规定。这包括成果的推广、应用、保密措施以及可能的合作或转让条件等。合同中应明确各方在研发成果使用方面的权利和义务，确保成果得到合理、有效的利用，同时保护各方的合法权益。

13号文通过明确利益分配和使用机制，研发合同可以为合作各方提供清晰的指导，促进研发活动的顺利进行，同时也有助于增强各方合作的信心和稳定性。

要点36：研发合同期限通常不超过两年，最长不得超过三年

创新产品从开始研发、迭代升级到最后把产品交给客户的整个过程，通常不应该超过两年时间。但是，如果这个项目是一个非常重要的合作创新采购项目，那么合同的期限可以稍微长一些，但也不得超过三年。

要点37：履约过程中研发合同可以调整

政府采购合同一般情况下是不得擅自变更、中止或者终止的。但是，采用合作创新采购方式的，如果是研发合同中约定的各阶段补偿成本范围和金额、标志性成果，在研发中期谈判中作出细化调整的，采购人应当就变更事项与研发供应商签订补充协议。这意味着，研发合同在执行过程中，可以根据实际情况可以对合同内容进行中期调整，并通过签订补充协议来确保双方权益。

要点38：应当向首购产品供应商支付预付款

与其他七种采购方式不同，合作创新采购方式必须向首购产品供应商预付经费，用于创新产品生产制造。且预付款金额不得低于首购协议约定的首购总金额的百分之三十。这是政府采购首次在法规中明确，应该向供应商支付预付款。

要点39：阶段不同提起质疑投诉的供应商主体不同

在合作创新采购的过程、资格审查的环节，所有供应商认为自己的合法权益受到损害的，都可以提出质疑。

在资格审查确定研发供应商后，只有参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商可以提出质疑。

确定首购产品供应商后，就不得提出质疑。

要点40：明确中小企业风险共担机制

预留份额专门面向中小企业的合作创新采购项目中，所签订的联合协议或分包意向协议应明确规定如何根据研发合同的成本补偿规定来共同分担风险。这确保了中小企业在参与研发项目时能够明确了解自身的权益和责任，从而更有效地进行风险管理和合作创新。