采购人是政府采购活动的主要实施者以及采购结果的直接承担者，是政府采购活动中关键的角色之一，对政府采购质效发挥着重要的作用。但实际工作中仍存在部分采购人主体责任意识淡薄，采购活动中履职缺位越位，导致诸多源头性违规问题发生。近期，吉安市财政局以第二批主题教育为契机，深入基层走访调研，总结提炼经验做法，现将调研有关情况简要阐述如下。
一、做法和成效
近年来，吉安市政府采购监管部门认真查找采购人落实主体责任存在的突出问题，深入分析问题产生的根源，积极采取“靶向治疗”，从采购预算、采购需求、采购合同、采购电子化、助企纾困、采购监管等方面入手，大力推进政府采购机制创新，不断压实采购人主体责任，助推营商环境优化提升，取得了显著成效。
（一）强化采购预算约束，从源头上落实采购人主体责任。
一是提升采购预算的精准性。运用大数据分析手段，创新采购预算编制方式，有效实现了采购预算从“随意估”向“精准编”转变。充分利用网络平台获取近年来同类产品的中标成交价格，发挥专家、财政评审的专业指导作用，推动采购人科学编制采购预算，做到“应编尽编、应采尽采”，实现政府采购“价格最优、质量最好、物有所值”的目标。
二是强化采购预算的约束性。发挥信息化管理优势，推行交易系统与预算“一体化”系统无缝接，在市人大批复部门预算后，实行“一体化”系统将预算直接推送至公共资源交易系统，切实做到采购单位“无预算不采购”，真正实现以采购预算为约束，对政府采购全流程进行管控。
（二）强化采购需求管理，从关键环节入手夯实采购人主体责任。
一是加强政府采购政策培训，提升采购人业务水平。通过周密组织业务培训，面对面宣传引导，重点讲授采购需求管理、采购人主体责任等，加深采购单位政府采购政策法规的认识和理解。同时主动对接预算单位，点对点指导提升，有针对性地指导采购单位进行政府采购实务操作，进一步压实采购人主体责任，提高政府采购业务水平。
二是创新采购需求编制方法，强化采购人主体责任意识。吉安市在全省创新推行预算500万元以上、专业技术复杂或社会关注度较高的采购项目面向市场公开征集需求方案，供应商充分利用自身优势，积极为采购项目需求建言献策，由过去的“被动接受”转化为“主动献策”，有效提升了采购项目公开度、透明度和参与度，全力保障了政府采购项目的公平竞争。
三是推行负面清单制度，强化采购行为刚性约束。印发了《吉安市政府采购负面清单》，以图表形式详细框划出各采购实施环节的38个“禁区”，对采购人、采购代理机构、评审专家和供应商等参与主体的40类105项行为作出禁止，从源头上规范和约束政府采购行为，构建良好的公平竞争环境。
四是规范采购文件编制行为，将监督关口前移。对照负面清单事项对采购文件进行事前指导，在采购单位发布采购文件前，为采购文件“把脉”，督促采购人合法编写采购文件，2023年以来，累计指导采购文件编制190余份，纠正违规事项50余起，从源头上保证采购活动公平、公开、公正，为促进中小企业发展、内外资企业平等竞争保驾护航。
（三）规范采购合同管理，从合同履约上强化采购人主体责任。
一是全面加速采购环节流转效率。对采购单位在合同文本、合同签订、合同备案、履约验收、合同支付、保证金管理等7个方面提出了更高要求，压缩了采购各环节的流转时间，将评标结束至公告中标（成交）结果法定时间上限9个工作日，压缩至5个工作日；将合同签订法定时间上限30日，压缩至5个工作日；将合同款支付时间从法定时间上限30日压缩至5个工作日。
二是进一步规范履约验收程序。要求采购单位自供应商提交履约验收申请之日起3个工作日内组织人员按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收报告。验收报告应于出具之日起1个工作日内在江西省公共资源交易平台——“合同备案与验收”模块中上传验收单，并在吉安政府采购网“采购信息”模块中进行公告。
三是建立合同管理督办机制。设立政府采购项目合同管理台账，安排专人在合同签订、合同公告、合同备案及履约验收等环节进行全流程督导督办。对未按我市要求签订合同的采购单位发出工作提示函督促限时完成，距法定合同签订期限剩10日时发放工作督导函。今年前三季度，全市合同签订及时率从去年底的84.14%提升至99.33%。
（四）强化电子化采购管理，从技术上保障采购人主体责任。
一是推进采购全领域“无纸化”。在推行公开招标全流程电子化交易的基础，2021年9月在全省率先实现非公开招标电子化交易模式，电子化交易率达100%。采购单位的采购文件、供应商的投标文件等全部实现电子化，有效减轻了采购文件和投标文件印制成本。今年前11个月，就有效节约各类文件印制成本约322万元。
二是推进采购全流程“信息化”。在全省率先启用远程不见面开评标系统，从“现场开标”转入“线上开标”，打通了政府采购全流程电子交易的“最后一公里”。供应商足不出户即可在线上参与政府采购活动，有效减轻企业投标差旅和时间成本。今年前11个月，为6443家参加政府采购活动的供应商节约投标差旅成本2578万元。
三是推进零星采购“电商化”。一方面以“零成本”吸引供应商积极入驻电子卖场，丰富电子卖场商品种类和数量，帮助中小企业拓宽销售渠道。另一方面以“严要求”引导采购单位零星采购行为“网上晒”。鼓励采购单位零星采购活动全部通过电子卖场完成，既实现“足不出户”买到心仪商品，又有效通过平台“晒”出公平。今年前11个月，吉安市电子卖场交易额35.3亿元，居全省设区市首位；累计入驻供应商12812家（其中中小微企业占比99.05%）。
四是推进项目评审“异地化”。今年2月，吉安市财政局印发《吉安市财政局关于进一步推行政府采购远程异地评标工作的通知》，按照因地制宜、稳步推进的原则，先将公开招标项目实行远程异地评标，待运行稳定后再择时推行非标项目远程异地评标。截止11月底，全市1062个公开招标项目全部实行远程异地评标，远程异地评标率达100%，有效推动资源共享，缓解专家不足、专家不专的困扰。
（五）强化助企纾困意识，从惠企实效上提升采购人主体责任。
一是全面落实中小企业扶持政策。一方面要求采购人严格落实专门面向中小企业采购预留份额政策，并在采购意向公开和采购文件中予以明确。另一方面要求采购人严格落实小微企业价格评审优惠政策。对于非专门面向中小企业采购的采购项目或采购包，对小型、微型企业给予10%—20%价格扣除比例，确保中小企业平等参与政府采购。
二是全面破解企业信用融资难题。积极优化政府采购线上融资模式，从拓宽融资渠道、降低融资成本、提升融资效率、加大政策宣传等4个方面推动政府采购线上融资。开通了电子卖场“金融服务系统”和“中征服务平台”线上融资渠道，明确金融机构融资利率不得超过基准利率100个基点，审批放款期限原则上不超过3个工作日,在采购文件中主动宣传“政采贷”政策。2023年1-11月份，吉安市发放政府采购合同融资74笔，融资金额1.68亿元，有效减轻了中小企业融资的资金成本和时间成本。
三是全面推行资格审查“信用承诺制”。在政府采购活动中，供应商仅需要作出一份书面承诺，即可免于提交相关的６项证明材料，既有效节约了供应商为办理证明材料的精力和开销，避免了供应商因资格证明文件缺失而产生的无效投标。又有效减少了采购人进行资格审查的时间成本和人力成本，提高了采购活动效率。同时，还能有效引导企业诚信经营，大力营造政府采购良性竞争的浓厚氛围。
（六）强化政府采购监管，从强化监管上倒逼采购人主体责任。
一是畅通在线投诉举报渠道。在交易平台开设供应商投诉举报受理专栏，提供线上、线下共4种诉求渠道，方便供应商提升维权效率。今年以来，全市共依法受理117起政府采购投诉事项，对其中26起采购文件设置不合理条件限制供应商参与采购活动进行了依法处理。
二是加大违法行为查处力度。通过严格日常监管、开展专项检查等手段，严厉打击政府采购领域违法违规行为。今年以来，全市依法查处了23起供应商违法案件，处罚违法供应商25家，采购人 87家，代理机构77家次，评审专家12人。暂停26家考核等次“不合格”的代理机构在吉安市范围内代理政府采购项目，进一步规范了政府采购市场秩序。
三是严格政府采购专家管理。今年以来，吉安市严格专家入库审核，开展了在库专家资格复核工作，复核专家433人，清退评标专业238个。同时，积极推行“一标一评”制度，要求采购单位、代理机构在项目评审结束后两个工作日内在公共资源交易系统内对评审专家评审行为进行评价打分，制度推行以来，对645名政府采购项目评审（标）专家进行了扣分，对其中扣分值达30分以上的62名专家暂停一定期限内参加政府采购项目评审活动。
二、经验和启示
1.强化法纪意识是促进采购人落实主体责任的内生动力。
只有思想上认识到政府采购法律法规的深刻意义，才能真正建立起“谁采购、谁负责”的工作机制，使政府采购的制度优势和政策功能得到充分发挥，在规范采购人行为和促进廉政建设的同时，提高财政资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，有力促进经济社会的持续健康发展。以2022年政府采购领域专项治理工作为例，全市抽检的348个公开招标项目中，有184个项目涉及到了采购人违法问题。
2.完善内控制度是促进采购人落实主体责任的重要基础。
从近几年查处的违规采购项目来看，大部分违规问题是由采购单位内控制度不健全造成的，如某采购项目，文件编制和审核由一人完成，造成因采购文件歧义问题而导致废标。由此可见，建立“分事行权、分岗设权、分级授权”的内部控制机制，在预算编制、需求调研、组织落实、信息公开、履约验收、绩效评价等关键环节，做到约束机制健全、风险控制有力、权力运行规范、监督问责到位，才能实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约，促进采购人主体责任得到落实。
3.提升专业水平是促进采购人落实主体责任的根本保证。
当前政府采购工作面临的内外部环境发生了深刻变化，采购项目日趋复杂，政策要求越来越高，供应商维权意识也越来越强，对采购人员的专业知识和业务技能要求则越来越高。政府采购经办人员不熟悉政府采购方面法规、流程，不仅会降低工作效率，还将给采购人带来较大的法律风险。如某单位档案数字化服务采购项目中，因单位采购经办人员文件编制时需求描述不准确，给单位造成几十万的损失。由此可见，采购人要履行好自身的主体责任，就必须提升专业水平，才能实现采购结果优质优价。
三、问题和对策
（一）存在的主要问题
现有政府采购制度坚持公开透明、程序规范、抑制腐败的设计理念，通过建立采购委托代理机制和第三方评审机制，分解采购人的决策权，进一步加强采购人监督制约，防止随意采购、暗箱操作、损公肥私等问题发生。从二十多年的改革实践看，这种制度设计虽有效规范了政府采购市场秩序，但同时也弱化了采购人的主体责任意识，造成了“重程序轻结果”的问题，导致天价采购、豪华采购等采购乱象时有发生。主要表现在以下几个方面：
1.采购项目预算不精准。从近年来政府采购资金节约率来看，普遍存在预算价格偏高的现象。2022年，吉安市政府采购项目平均节约率约为8.56%，其中，资金节约率超30%的项目有127个，节约率最高的达到65%。实际采购价格与预算价格相差较大，加大了违规操作空间和廉政风险。
2.采购文件编制不规范。有的采购人授意代理机构为特定企业“量身定做”倾向性参数或评分标准，排斥其他潜在投标人，以此达到指定中标的目的。2022年吉安市依法受理的采购人及采购代理机构涉嫌“量身定做”倾向性参数或评分标准的投诉事项47项，查证属实的就有23个，占比接近50%。在2022年吉安市政府采购监督检查中抽查的120个项目中，有69个项目存在采购文件设置不合理条件对供应商实行差别或歧视待遇，占比高达57.5%。
3.采购过程竞争不充分。一是参与率低。以2022年为例，吉安市平均每个政府采购项目供应商参与家数仅为4.08家，比法律规定的下限3家仅多1家，市场竞争明显不强。二是废标率高。2022年市本级共开展政府采购项目477次，其中废标135次，废标率达39.47%，其中因报名参加不足三家而导致废标的项目就有97个，占废标项目的71.85%。
4.采购合同管理不到位。一是签订合同不及时。有的采购人以各种理由拖延与供应商签订合同，如某医院信息化改造项目，合同签订时间长达10个多月。2022年，吉安市在法定期限内签订政府采购合同的项目占比仅为88%。二是合同验收不到位。有的采购人在验收过程中，“睁一只眼闭一只眼”，对供应商以次充好等问题“视而不见”，甚至与供应商“联手”降低产品配置，谋取不当利益。三是资金支付不及时。采购单位未按照合同约定及时支付合同款的问题普遍存在，有的拖欠合同款时间长达数月，甚至数年，导致供应商回款周期长，增加企业垫资成本。
（二）解决的对策
1.加强政府采购内控制度建设。建立政府采购内部控制规范，全面梳理涉及采购人主体责任的各项配套政策法规，按照权责对等原则,出台统一规范的预算单位政府采购内部控制规范模板，明确采购主体在内设机构、职责分工、需求管理等方面的权利和责任，推行重大采购事项纳入“三重一大”决策机制，实行领导班子集体研究制度，指导采购人建立较为规范完备的政府采购内部控制体系。
2.加强政府采购绩效考评结果应用。将政府采购活动采购人内部制度建设和执行、预算管理、需求编制、质疑投诉、信息公开等内容纳入政府采购绩效考评，并将考评结果挂钩下一年度财政预算拨付额度安排、加大政府采购工作在单位总体考评中所占比重，从而进一步规范采购人政府采购行为，发挥财政资金使用效益。引导采购人树立结果导向意识，发挥主观能动性，从采购得“好”向采购得“值”转变。
3.加快政府采购信用评价体系建设。在政府采购活动中采购人和供应商双方是平等的关系，双方应以政府采购合同为依据履行各自的权利义务。如果出现供应商履约不合格或采购人不按合同约定支付款项等行为，都将直接影响政府采购质效。加强政府采购信用体系的建设，对失信的供应商和采购人进行通报，并采取相应的惩罚措施，将会对上述失信行为起到有力的约束，对于采购人履行主体责任、提升采购质量有重要的帮助。
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