政府采购的采购需求怎么确定？需求调查怎么做？

如何划分采购包？如何确定采购需求？需求调查如何做？9月20日，国家移民管理局常备力量第一总队举办政府采购业务专题培训班，政府采购信息报社高级顾问、智库专家曹石林受邀为国家移民管理局常备力量第一总队需求部门政府采购相关人员讲解如何开展政府采购需求管理，解答了受众提出的政府采购典型疑难问题。

问题一：如何制定采购需求？

答：《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）抓住了采购需求这一引领采购全局的牛鼻子，填补了政府采购制度体系的空白，成为推进政府采购法治化的重要一环。采购需求由谁确定？22号文第五条规定：采购人对采购需求管理负有主体责任，主管预算单位负有指导责任。第二十八条规定，采购人可以自行组织确定采购需求，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。以及结合第三十二条“参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查。”规定，采购人还可以借助采购代理机构或者第三方专业机构，以及评审专家等专业力量确定采购需求。

采购需求包含哪些内容？在22号文第六条，首次明确了采购需求的定义和范围，包括三部分：拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。又进一步细化了技术要求、商务要求的范围：技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。

第七条至第九条明确采购需求的要求：合规、明确、完整。明确规定：采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。这里提出了一个“等次”的概念。并规定：采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。

在确定采购需求之前，采购人可以自己或委托第三方开展需求调查。22号文第十条明确了需求调查的种类：咨询、论证、问卷调查等方式，需求调查的内容：了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。还特别规定：面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。市场主体主要指供应商，在确定需求阶段，采购人可以大大方方接触供应商，但要注意不要凭借一个供应商的调查结果确定采购需求、制定采购文件，突出的表现是：采购文件对采购需求描述都是唯一的确定值，或者存在明显的歧视性或者限制性，这也是质疑投诉的重灾区。

有四类项目必须开展需求调查和进行重点审查：（一）1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；（二）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；（三）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；（四）主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。注意，采用框架协议采购方式采购的项目也应当开展需求调查。

问题二：招标采购中如何划分采购包？

答：首先，要明确划分采购包由谁来划分？22号文第十七条规定，采购人要按照有利于采购项目实施的原则，明确采购包或者合同分包要求。这就明确了划分采购包、明确每一包的采购程序和采购规则的主体是采购人，划分的依据“有利于采购项目实施”，实际上给予了采购人划分采购包的自由裁量权。实践中，出于有利于项目实施的目的，以下四种情形适宜划分采购包：一、项目采购量大，供货时间紧，涉及区域多，一家供应商承接难以在规定时间内完成任务；二、供应商可以平行作业，工作界面清晰的，划分不同采购包有利于齐头并进、节省施工时间；三、资格资质的管理要求，或市场竞争格局的需要；四、落实政府采购政策的需求。对于整体不适宜专门面向中小企业的项目，可以从中划分出适宜的采购包，作为专门面向中小企业预留份额，以便执行政府采购政策。

22号文第十七条还明确：采购项目划分采购包的，要分别确定每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排。这是政府采购制度首次明确每个采购项目下采购包的“采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式”是可以不一样的，由采购人按照有利于采购项目实施的原则自行逐个确定。

采购包允许兼投兼中吗？是否允许“兼投”，实际上是第二款中“竞争范围”，即邀请供应商的规则问题；是否允许“兼中”，则是第二款中“合同订立”安排，即和谁签订合同的规则问题。22号文第十七条规定：采购包的划分要求和规则是采购人的权利，由采购人说了算，同时也是采购人的义务和责任。采购人必须在编制采购实施计划以及采购文件阶段对“每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排”作出明确的要求。特别值得注意的是：如果设定要求兼投不兼中且采购人没有在采购文件中约定清楚，多个包中标成交的供应商，因为“不兼中”到底中标成交哪个包，那么应当由供应商决定中哪个包；如果采购人事先没有规定是否允许“兼投不兼中”，则应当视为允许“兼投兼中”。

问题三：大额涉密项目的采购流程是什么？

答：财政部、国家保密局联合印发的《涉密政府采购管理暂行办法》（财库〔2019〕39号，以下简称39号文）, 对涉密项目的确定、采购和保密管理提出具体要求，并规定了采购人、集采机构、供应商、评审小组成员以及监管部门的法律责任。由于39号文属于涉密文件，这里不方便过分展开。涉密项目的范围，从采购主体、资金性质和采购对象三方面判断，39号文明确提出“最小化原则”，要求对国家秘密信息作出隐蔽处理后可以通过公开方式进行采购的，不得确定为涉密采购项目；涉密项目的涉密部分与非涉密部分能够拆分的，只能将涉密部分确定为涉密政府采购项目。

39号文规范涉密项目的组织模式：绝密级政府采购项目由采购人自行确定采购方案并组织实施，秘密级或者机密级政府采购项目以采购人自行组织采购为主，采购人不具备自行组织条件的，委托集中采购机构代理采购。采购方式上，除了不能通过公开方式进行采购外，采购人可以根据采购需求的实际情况和保密要求，从邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式中，选取任何一种采购方式。组成评审（谈判、磋商、询价）小组时，采购人自行选定相应领域的专业人员、本单位相关人员等，这些事项都无须再报财政部门审批。严把供应商的资格条件。39号文规定，采购人或者集中采购机构可以根据保密工作需要和采购需求编制资格预审文件，对供应商进行资格预审。按照保密法及其实施条例规定，企业事业单位从事国家秘密载体制作、复制、维修、销毁，涉密信息系统集成，武器装备科研生产等涉密业务的，实行保密资质（资格）管理。

问题四：采购人代表参加评审活动时应当注意什么？

答：这里面包含两个问题：第一，要不要委派采购人代表？第二，如何在评审活动中当好采购人代表？

首先，从强化采购人主体责任，强化采购人对采购结果负责的导向来说，采购人理应积极作为，主动委派人员担任采购人代表，除非极其简单的询价采购项目。竞争性谈判、竞争性磋商，以及政务信息化项目，属于法律规定必须委派采购人代表的项目，必须委派人员担任采购人代表。如《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号）第十条规定，采购人应当指派熟悉情况的工作人员作为采购人代表参加评标委员会或者竞争性磋商小组，参与政务信息系统采购活动的评审。这是强制性要求，而且还要求“指派熟悉情况的工作人员”，这意味着一般的人员还不可以。

参加评审活动的采购人代表，是可以和评审专家一样参加评审、打分的，同时也可以和采购代理机构一起进行资格审查，但要注意，作为评标委员会成员，是不可以参加、主持开标的。依据《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）规定：采购人、采购代理机构和评审委员会在评审工作中，要依法相互监督和制约，并自觉接受各级财政部门的监督。因此，采购人代表对于评审专家、采购代理机构在评审工作出现违法违规行为，应当及时制止并向财政部门报告。采购人委派代表参加评审的，要向采购代理机构出具授权函。采购人需要在评审前介绍项目背景和技术需求的，应当事先提交书面介绍材料，介绍内容不得存在歧视性、倾向性意见，不得超出采购文件所述范围，书面介绍材料作为采购项目文件随其他文件一并存档。评审委员会应当推选组长，但采购人代表不得担任组长。在评审活动中，采购人代表要严格遵守评审时间，主动出具身份证明，遵守评审工作纪律和评审回避的相关规定。在评审工作开始前，采购人代表应当将手机等通讯工具或相关电子设备交由采购人或采购代理机构统一保管。评审过程中，采购人代表不得干预或者影响正常评审工作，不得明示或者暗示其倾向性、引导性意见，不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准，不得接受供应商主动提出的澄清和解释，不得协商评分，不得记录、复制或带走任何评审资料。评审结果汇总完成后，采购人代表要积极作为，参与核对工作，除了法定可以重新评审的情形外，不得修改评审结果或者要求重新评审。

需要提醒的是：采购人代表不可以领取专家评审费等报酬。

问题五：采购结果不能满足需求怎么办？能否重新采购？

答：采购结果不能满足采购需求的情形很复杂，不能一概而论重新采购。首先要强调的是：政府采购的结果是通过严格的法律程序依照三公一诚原则进行的，如果不存在影响中标、成交结果的违法违规的行为，而是因为采购人或者采购代理机构不专业，没有尽到审慎义务，需求不明确，过程不认真、 未尽责，导致的采购结果不能满足采购需求，是不可以推翻采购结果的。《政府采购法实施条例》第四十四条规定：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十四条规定，评标结果汇总完成后，除法定的四种重新评审情形外，任何人不得修改评标结果。

对于采购人、采购代理机构、供应商存在恶意串通、行贿、提供虚假材料等情形，影响或者可能影响中标、成交结果的，导致采购结果不能满足采购需求，则应当按照《政府采购法实施条例》第七十一条处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（四）政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

在招标采购中，如果评标委员会存在违规行为，影响或者可能影响中标结果的，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十七条规定，可以重新组建评标委员会进行评标，并书面报告本级财政部门，但采购合同已经履行的除外；也可以重新采购。

竞争性谈判、询价、竞争性磋商项目，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十一条规定，采购人、采购代理机构发现谈判小组、询价小组未按照采购文件规定的评定成交的标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第三十二条规定，采购人、采购代理机构发现磋商小组未按照磋商文件规定的评审标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。