探讨 | 评定分离优缺点分析及对策

近年来，招标投标领域“评定分离”模式化改革成为了一个热门话题，而且一些地方还以“红头文件”形式下发执行。评定分离，顾名思义就是将专家评标与招标人定标作为两个独立的环节分离开来，评标专家负责对投标文件进行评比并出具评标报告和推荐中标候选人；招标人在评标委员会推荐的基础上，根据招标文件的定标规则确定中标人。不可否认，推行“评定分离”加大了围标串标的难度，削弱了评标专家的自由裁量权，提高了招标人的自主选择权，社会反响较好，甚至一些地方还把“评定分离”当成了整治招投标乱象的“灵丹妙药”；但存在的问题却不容忽视。下面，笔者分析一下“评定分离”优缺点并提出完善路径，供同行参考借鉴。

一、主要优势

自2012年深圳市率先推行“评定分离”以来，许多地区开始推广应用，其优势有：一是进一步压实了招标人的主体责任；二是在一定程度上加大了围标串标的难度，削弱评标专家对中标结果的统制力，优化了营商环境；三是提高了招标人对评标结果的自主选择权，满意度逐渐上升，这也是新形势评标制度改革的创新之举。

二、存在弊端

因深圳市拥有特别立法权，试点“评定分离”有其特殊性，但“跟风”使用并制定《评定分离管理办法》者，存在着一些弊端。

（一）合法性不够。按照常规工作模式，下位法必须遵守上位法。而在招投标领域，除深圳市以外，各地区的规章和地方性法规都必须遵守《招标投标法》及其实施条例的相关规定。《招标投标法》第四十一条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准：（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评标的投标价格最低：但是投标价格低于成本的除外。”该法条明确了中标人的选择标准，即综合评价（或得分）最高或者经评审的投标报价最低(低于成本的除外)。评定分离实施后，中标人的选择标准不再唯一，可以在评标委员会推荐的候选人中自由选择，这种做法与《招标投标法》明显冲突，存在一定的法律风险。

(二)合理性不足。各地推广应用“评定分离”的背景大多是：“改革创新招标投标制度”或“实现招标人权责利相统一”等，也就是说，现有的评标制度不足以实现招标人的真实意图，需要通过“定标”方式予以修正。如果招标投标全过程都公正公平，修正什么？如果招标投标过程存在“瑕疵”（如：招标文件不合理、评标专家不专业等），进行“强行修正”，岂不是错上加错？因此，推行“评定分离”制度在逻辑上与现行的评标制度不一致。

(三)规范性不济。一是评定分离弱化了评标委员会的作用，定标的决定权完全掌握在招标人手中，个别地区，评标委员会的作用只是按照招标文件进行有效性评审，其专业性咨询和政策性引导作用根本没有发挥出来；二是评定分离模式下，招标文件的编制与招标目标的实现关系不大，投标人只要能入围并被推荐，就有中标的可能，这无形中降低了投标的专业性；三是因多数招标人不够专业、内控制度也不够完善，评定分离的规则又比较模糊，在定标阶段很容易出现价值取向不统一情形，潜在着一定的廉政风险。

(四)适用性不强。目前，国家层面没有出台评定分离的指导性文件，各地政策互有特点：有按行业实施的，如要求在市政房建领域实施评定分离，并逐步实现全覆盖；有按预算金额实施的，如要求一定金额以下的所有招投标项目全部实施评定分离；有按评标方法实施的，如要求所有采用综合评估法的项目，全部实施评定分离，出台上述政策既没有考虑项目本身属性和实际情况，也没有对定标方式适用情形作出明确的规定，随意性较大，实用性不强，长此以往，容易引发外界质疑。

三、完善路径

评定分离在理论上为招投标机制改革开了“先河”，实践中也为治理招投标乱象提供了一剂“良药”；但因缺乏“顶层设计”的框架，仍需进一步改进。

(一)完善项层设计。笔者建议借《招标投标法》修订之机，增加评定分离有关内容。主要包括：一是允许招标人根据项目性质及特点采取评定分离方式，并对评定分离的适用范围作出明确规定；二是对评定分离模式下评标委员会的组成、职责和评标程序进行明晰；三是对定标原则、定标委员会的组成和定标方式进行规定。

(二)项目方式匹配。一是确定“评定分离”模式的适应范围，确保方式与项目相匹配，而且行业主管部门应当制定相应的指导性文件，加大对招标人执行情况的考核；二是通常情况下，工程项目应当减少“集体议事定标方式”的使用频率，防止以“行政决策”替代“专业评审”；三是分清项目，区别对待，对门槛不高、技术通用的工程项目，可以采用票决的定标方式，降低招标人的廉政风险；四是技术复杂的工程项目，可以采用综合评分的方式，将投标人的诚信履约情况、技术方案、人员组织情况等作为定标因素，择优确定中标人。

(三)加强内部管理。一是加强“内控”建设，做到权责对等，在给予招标人“定标权”的同时，应明确责任，加强内部约束；二是建立专业化技术团队，参与评标定标过程中能独立选择“价格合理、技术先进、经验丰富、综合实力最强”的中标人；三是合理制订“评定分离”工作指南，确保评定结果与招标目标的高度统一；四是在“评定分离”机制下，招标人掌握决策权，潜在着一定的风险，因此，招标人既要“谨慎用权”，也要防范各种“糖衣炮弹”，防范和化解风险。

评定分离模式只是招投标领域的一种“创新药”，并非包治百病的“全能药”，也达不到祛除“病根”的目的。此法强化了“谁在招”主体责任理念，完善了“择优选”工作程序。笔者认为，要解决招投标领域乱象，在此基础上，还应抓好“需求制定”以及“履约监管”这两味“药”，唯如此，才能促进招投标工作健康平稳发展。