众所周知，财政部2014年12月发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》)第三条第五款规定：按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购。此方式具有“采购周期短、适用项目广、方式较灵活、综合性评审”之特点，可实现物有所值的采购目标。基于竞争性磋商独特的“公告+谈判”优势，此方式被广泛应用于非招标工程项目采购中，实践中，却存在着“直接二轮报价、磋商流于形式、程序缺乏监督、评分设置不当”等问题。下面，笔者结合案例简要分析一下工程项目采用竞争性磋商方式之弊端及成因，并提出相应对策，供同行参考借鉴。
一、存在弊端
竞争性磋商是财政部为了适应“服务、复杂货物、科技成果转化及工程”项目而制定的一种非招标采购方式。虽有一定的优势，但也存在弊端。
（一）缺少磋商环节，直接二轮报价。竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价。实践中，工程项目采取竞磋方式时，磋商小组通常不与任何一家供应商进行磋商，也没有设置陈述或答疑环节；而是直接让供应商进行第二轮报价。这从程序上就与《暂行办法》不相符合，也违备了竞争性磋商方式的设计初衷。
（二）采购需求未变，磋商流于形式。实践中，凡是采用竞磋方式采购的工程项目，通常都是政府投资或国有投资项目，金额比较小（400万元以下)，技术也简单、没特殊要求，但施工图纸，工期、材料、人工、价格以及技术规格都十分明确，不完全具备竞争性磋商的条件，磋商小组也不实质性变更技术和服务要求，磋商基本上是流于形式。
（三）监督不太到位，结果值得商榨。前文已分析，因工程项目采购本身不完全具备磋商的条件，也缺乏实质性变更技术、服务及合同条款的属性，因此，评标的关键点不在于竞磋的过程，而是集中在第一轮的商务、技术打分和第二轮的报价上。实践中，因监督人员对竞争性磋商采购方式不甚了解，无法对开评标“关键点”实施有效监督；对专家而言，通常是以“工程量清单”模式对工程项目进行评审，采用竞争性磋商模式，操作也不太习惯，因此，在评审中个别专家缺乏独立、审慎的原则，往往根据采购人的“暗示”进行打分，中标结果值得商榨。
（四）报价分值过低，竞争形同虚设。凡采用竞争性磋商的工程项目都具有“规模较小，结构单一，施工工艺和技术要求简单”的特点，磋商的关键点就是报价。实践中，工程项目采用竞争性磋商方式采购时，其价格分设置都比较低，甚至有的价格分占总分的权重只有20%，在技术和商务没有实质性变动，无任何磋商的情况下，第二轮报价就是中标的关键。如报价分值设置过低（20%权重），即使在第二轮产生价格磋商和竞争，也对技术分和商务分（80%权重）的评比结果影响不大，由此可见，价格分的竞争实际上是“形同虚设”。下面通过一案例来说明此问题。
案例。某市一教学楼工程项目采购竞争性磋商方式采购。在技术与商务评审中，供应商甲得75分，供应商乙得79分，甲、乙两家均满足磋商的条件，报价最低的供应商甲最后报价为250万元，因最终报低最低得满分20分；供应商乙第一、二轮报价均为280万元，价格分为：《磋商基准价/最后磋商报价)×价格权重×100=(250/280)×20%×100=17.66分 (在满足磋商文件要求前提下，最后报价最低者，其报价为基准价)。在此情况下，因价格分权重设置太低，最终导致供应商乙即使在第二轮没有参与价格竞争，且最后报价高出供应商甲30万元，却依然成为中标人。
（五）采购需求偏离，缺少工程特性。凡采用竞争磋商采购的工程项目，通常都有特定的服务时间，采购需求也比较特殊，多数涉及“协调配合、项目改造、装饰装修、设备安装”等，这类项目对“施工技术方案、施工机械设备、工艺技术标准和安全文明施工措施”都有明确要求。因此，技术分的设置应当体现出工程项目的特性。实践中，不仅没有做到这一点；甚至还把“服务周期、响应措施”等列入评分标准当中，且分值较高，这明显偏离了采购需求，也缺少工程项目应有的特性。
（六）商务条款增加，评审因素过多。采用竞争性磋商的工程项目，通常都要求供应商具备施工和安全生产许可资质，其中包括与项目类似的业绩等。实践中，一些采购人为了能让更多优质供应商入选，增大了资质与业绩方面的加分选项，甚至把注册资金、营业收入等规模条件也作为资格审查内容或评审因素，这与国家鼓励中小微企业参与政府采购的政策背道而驰，评审因素设置明显不合理。
二、对策建议
《政府采购法》与《招标投标法》是两套不同的法律体系。竞争性磋商采购方式属政府采购法系，根据《政府采购法》第二条“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”；第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。笔者认为，采用竞磋方式的工程项目，应按照工程招投标实施细则来执行比较合适。对策建议如下：
（一）专家转变观念，切实履行职责。通常情况下，评审专家在政府采购活动中占据着主导地位，法律法规也赋予了评审委员会很大的权力。实践中，评审专家习惯承担“项目评审和推荐中标人”的责任，却很难尽到竞争性磋商过程中的义务。因此，评审专家应转变观念，打破习惯性的评审模式，应按照《暂行办法》中的规定，除了履行好“以书面方式推荐优质供应商的职责之外；还应当在竞争性磋商和评审过程中发挥应有的作用，并运用综合评价体系，实现“物有所值”的目标，体现出公平、公正和择优评审的原则。
（二）区分工程属性，做到“对症下药”。实践中，采购人应根据工程项目的性质，合理选择采购方式。一是遇到无复杂技术或者性质比较特殊的工程项目时，可在采购文件中规定：竞争性磋商文件能详细列明采购标的技术、服务要求的，磋商结束后，所有实质性响应的供应商可以在初步报价之后，直接进行最后报价，以减少采购环节，提高采购效率。二是对于技术要求比较复杂或者工艺技术较难的工程项目，除了保留磋商环节之外，应当采用综合评分法。在没有实质性变动磋商文件中技术、服务要求及合同条款的情况下，可在竞争性磋商过程中增加项目经理现场答辩环节，让项目经理详细陈述一下如果中标之后的施工安排和具体施工步骤，增加评审委员会的综合评标判断力。三是遇到技术单一、要求简单且无须招标的工程项目时，可以不使用竞争性磋商方式，而采取询价方式。例如：教学楼装修项目，只有两项工程量清单，采用询价方式完全可以，供应商只需报价，不需要制作技术标和商务标等，最终，采用经评审的最低价评标法确定中标供应商是合情合理的。
（三）妥当设置分值，加强监督管理。一是对于有一定施工难度、工艺较为复杂的工程项目，选用竞争性磋商方式时，应当依照综合评分法原则有效设置评分因素，其中，需要特别注意的是价格分权重不应当设置太低，建议占总分值的比重（即权重值）为60%—65%；技术和商务分占总分值的权重为35%—40%。在设置技术分时，应注重工程施工技术措施，并充分体现工程施工的质量、安全费用、进度的控制以及文明施工、环境保护、绿色节能等方面的要求。二是针对竞争性磋商工程项目的特性，在抽取评标专家时，尽可能少抽（或不抽）设备、材料和产品等货物类的专家；多抽取一些建设工程类的专家，主要包括技术和经济类型的，以保证评审工作的顺利开展。三是行政管理部门应定期组织专家业务培训，全面提高专家的职业操守和电子化评标能力，鼓励开展不见面开标，远程异地评标，全面提高全流程电子化开评标能力。四是监管部门要适时出台专家管理措施，全面加强全过程线上监督，减少人为因素干扰，大力营造风清气正的招投标环境。
综上所述，工程项目采用竞争性磋商方式采购是一种创新做法，这不仅对我们长期以来一贯秉持的采购理念有一定的冲击，还促使我们应当根据工程项目特点恰当选择采购方式，只要我们能正确辩识利弊，改进竞争性磋商程序，合理设置评分因素，全面加强监督管理，就一定能趋利驱弊，把政府采购质量和效率提升到一个新高度。
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