框架协议采购和电子卖场各自边界在哪里？

​《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）落地两个月，北京、江苏、山西等地已完成当地首例政府采购框架协议采购项目公开征集。

但业界仍有各种疑惑，同样适用于小额零星采购，110号令只字未提电子卖场，一个是新晋采购方式，一个是近年来蓬勃发展的电子化平台，两者之间的边界究竟在哪里？

两者概念不同 千万别混为一谈

关于框架协议采购和电子卖场的边界，业界主要有两种声音，一种认为大同小异，电子卖场可以取代框架协议采购；另一种则认为是两码事，框架协议采购和电子卖场不应混为一谈。

“框架协议采购是法定采购方式，电子卖场是支撑电子化采购的信息系统或平台。二者不是同一个维度的概念。”中央国家机关政府采购中心电子化和专项采购处处长李云峰告诉《政府采购信息》报记者，电子卖场上的供应商和产品如何入围、成交供应商如何选定、交易规则又如何……，除了其上运行的框架协议采购业务，其他业务并没有权威统一的规定。

“框架协议采购和电子卖场是不同的概念，二者不存在所谓的边界，不应混为一谈。”国家移民管理局政府采购处二级调研员程少云认为，框架协议采购是一种采购方式，为采购人多频次、小额度采购提供了一种可供选择的采购方式，适用集中采购目录以内品目，包括集中采购机构采购项目、纳入部门集中采购范围本部门本系统有特殊要求的小额零星采购，以及集中采购目录以外、采购限额标准以上项目，包括本部门本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务小额零星采购；而电子卖场更像是一种综合交易平台，类似于电商平台，既可以作为框架协议采购电子化平台，也可以作为集中采购目录以外、采购限额标准以下简易采购方式的电子化交易平台。

在农业农村部中国水稻研究所副处长曹国强看来，虽然框架协议采购和电子卖场均为规范小额零星采购活动，但两者具有不同的特点和应用场景；其次，110号令第七条规定“框架协议采购应当实行电子化采购”，其主要在于强调形式，并不等于说框架协议采购就是电子卖场；第三，框架协议采购必须先明确具体采购标的、再围绕采购标的进行价格和质量竞争。而电子卖场的本质是一个执行操作平台，通过公开征集、审核入驻方式吸收各类供应商入驻，从而提高效率促进竞争；第四，政策落实方式不同。电子卖场通过开设疫情防控、乡村振兴、科技创新等特色馆发挥政府采购政策功能，以集中采购目录外货物类商品为主，但此类商品不在框架协议采购适用范围内。

法律未界定 采购标的是关键

2021年1月，财政部办公厅发布《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号)，实际上已表明禁止继续开展以供应商资格入围为特征的协议供货、定点采购，并首次提到框架协议。

“与框架协议采购不一样，电子卖场没有法律意义上的严格界定。”业界资深专家曹石林指出，小额零星多频次采购十多年来一直采用协议供货和定点采购，即采用简单入围方式作为后续合同授予的对象，但因各阶段划分不清，缺少淘汰机制，在成交供应商确定方面缺乏透明度和规范性等原因，以至于被财政部门列为清理对象并取缔。电子卖场类同于定点资格入围。而框架协议采购，有具体的采购标的、采购和授予合同规则，整个过程透明、规范。

一位业界人士也有同感，框架协议采购和电子卖场不能混淆。框架协议采购是一种征集供应商的入围方式，有法律依据；而电子卖场仅为平台名称，或者说是一种展示方式或场所。也可以理解为，通过框架协议采购方式征集相关供应商进入电子卖场。

“两者之间最大的差异在于，框架协议采购要求先明确具体采购标的，再围绕采购标的进行价格或质量竞争；而电子卖场是在尚无明确具体采购标的情况下，先通过某种难以进行横向比较的入围方式纳入卖场，再由采购人自行选择的采购形式。”政府采购专家金翔告诉《政府采购信息》报记者，目前各地政府采购电子卖场（含网上超市、网上商城等）与联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》中的开放式框架协议有类似之处。在110号令征求意见时，也有不少地方财政部门提出将电子卖场纳入该办法所规定的框架协议采购范畴，以便获得正式名份，但最终并未被纳入。

“两者之间的界限并不影响框架协议采购的执行。”在浙江省政府采购中心资深从业人员看来，其一，框架协议采购是一种采购方式，电子卖场是多种实现形式的一种呈现。框架协议采购成交供应商的确定环节可通过电子卖场来呈现；其二，110号令是在积累多年协议供货等工作实践下、在深化政府采购制度改革要求背景下出台的全新采购方式，旨在规范原来的协议供货等工作并给出指导，同时也为更好地使用电子卖场指明提升方向。