权威解读：“框架协议采购”和协议供货有何不同？

​日前，财政部发布《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）。框架协议采购是国务院政府采购监督管理部门认定的第七种采购方式。笔者梳理出了框架协议采购方式的四大实务方面关键问题，供各位供应商朋友参考。

一、框架协议采购方式相较于一直以来实行的协议供货、定点采购，有哪些重要变化？

由于缺乏统一的制度规范，目前实践中全国各地的协议供货、定点采购差异比较大。一般第一阶段都是通过公开招标方式确定入围供应商及入围产品，第二阶段通过直接选定、比价、二次竞价等方式确定成交供应商。框架协议采购方式与协议供货、定点采购相比，主要有以下变化：

一是采购标的更为明确。框架协议采购要按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包，明确每个采购包的具体技术和商务要求，而不是笼统的针对某一类采购项目。例如采购打印机，首先要区分激光、喷墨、针式打印机，再根据彩色、黑白、打印幅面、打印速度等，分设采购包，然后再对每个采购包一一拟定参数配置等具体需求。与此相应，每个供应商对每个采购包也只能用一个产品进行响应。而协议供货有些不分设采购包，或者采购包设置比较粗放，例如，对打印机就分设激光、喷墨、针式三个采购包，生产厂商对同一个采购包可以用自己相应类型的多款产品进行响应。

二是价格更具可比性。框架协议采购从确定入围供应商到确定成交供应商、达成合同，都是针对具体采购标的、具体产品确定价格和进行价格竞争，对同一采购包，除征集文件要求同时对产品的选配件、耗材进行报价，运用全生命周期成本理念对产品进行价格评审外，不允许供应商用多个同类产品进行报价。而协议供货有些允许生产厂商对同一采购包用多款产品混合报价，甚至以所谓出厂价或销售指导价为基准，对响应产品报价格折扣率。由于87号令对价格分的计算有统一公式，在多款产品混合报价的情况下，最终必须按招标文件规定的评标价计算规则形成一个评标价，这样就给了供应商进行不平衡报价的机会。有些协议供货做法则更为粗线条，为了便于评审，让生产厂商对多款产品一股脑儿地报一个综合性折扣率。这种让实诚人吃亏、“聪明人”占便宜的定价机制，不仅弱化了竞争，更有失公平。

三是合同授予更加透明。框架协议采购对框架协议订立和合同授予这两个阶段都有相应的规范，对第二阶段，重点要求确定成交供应商的规则事先公开，还有封闭式框架协议的成交结果要公开，让入围供应商彼此都知道，框架协议项下实际成交了多少合同，分别都是谁得到了合同。而协议供货、定点采购一般侧重于第一阶段的公开招标过程，对第二阶段合同授予各地做法不一。有的虽然要求采用二次竞价方式确定成交供应商，但对于如何选择参与竞价的供应商没有严格约束。有的让采购人自主选择3家入围供应商进行竞价，有的虽然面向所有入围供应商进行竞价，但竞价信息不透明，或者规定的竞价时间异常短，让多数入围供应商来不及响应。由于合同授予上种种“厚此薄彼”的做法，有些入围供应商白白付出了一笔入围代理费，却得不到任何一单实际成交。

四是定价机制更有约束力。框架协议采购针对每一个具体产品，形成“最高限制单价-入围单价（协议价格）-实际成交价格”之间的递减和约束关系。要求根据框架协议约定的单价和实际采购数量确定合同总价，订立固定价格合同。第一阶段的入围单价就是框架协议约定单价，有量价关系折扣的，还包括量价关系折扣。比如，某协议产品入围单价为3000元/台，同时框架协议约定，单笔采购数量达到50台以上的，价格折扣率为1%，则协议价格应为：3000元/台（1-49台）；2970元/台（50台以上）。假设某采购人采购60台该协议产品，则合同单价不得超过2970元/台。单价管住了，还要管住采购数量。对于服务项目，管住采购数量其实并不容易（包括服务项目所涉及货物的价格和数量）。110号令要求，框架协议采购合同中要列明实际采购数量或者计量方式，包括服务项目用于计算合同价的工日数、服务工作量等详细工作量清单。另外，采购人还应当要求供应商提供能证明其按照合同约定数量或者工作量清单履约的相关记录或者凭证，作为验收资料一并存档，以备监督检查。而协议供货、定点采购第一阶段与第二阶段容易脱节，一些采购人甚至不知道入围供应商响应文件中有什么优惠承诺、框架协议到底约定了哪些内容。采购人通常是从入围供应商中挑选一家中意的供应商，然后再与该供应商自行协商确定具体合同条件。框架协议约定的事项难以在采购合同中得到全面落实，合同价格的形成无约束且不透明。有些协议供货、定点采购，即便两个阶段不脱节，严格按照框架协议履行，但合同价格的形成同样具有较大的随意性。比如，那些以出厂价或销售指导价等为基准报综合优惠率的协议供货，协议价格的约束力本就不强，“皮之不存毛将焉附”；还有些服务定点采购，虽然人工单价等管住了，但服务人员数量、工种、服务项目涉及的货物价格等有时候是一笔糊涂账。

二、框架协议采购应实行电子化采购，在公告、征集入围阶段，邀请供应商等环节怎么具体落实？

框架协议采购应当实行电子化采购，这是针对框架协议采购全过程而言的。个人理解，至少应该是从发布框架协议采购征集公告开始，直到入围结果信息展示（不同于入围结果公告）为止。当然，有条件的，前端还可以向采购需求和采购计划管理等延伸，后端可以向合同签订、资金支付等拓展。

封闭式框架协议采购的第一阶段适用公开招标程序，开放式框架协议采购的第一阶段更为简化。从电子化采购角度看，框架协议采购第一阶段的征集公告及征集文件发布、供应商响应文件提交、响应文件开启、入围评审、成交结果公告发布等采购活动，与公开招标方式并无太大区别。与之不同的主要在第二阶段：

首先，除了依法在政府采购指定媒体发布入围结果公告外，框架协议采购还须将征集文件和详细入围信息（包括入围供应商名单、地址、联系方式；入围产品的规格型号、配置或者服务内容、服务标准等能反映产品质量特点的内容，协议价格等）在实施框架协议采购的电子采购系统公开展示，直到框架协议有效期满为止。公开展示的目的，一是便于采购人和服务对象随时查看这些入围信息，进行比较、下单和签订合同；二是供公众随时查阅，接受社会监督。

其次，电子采购系统要能够支持二次竞价和顺序轮候方式的运行，比如，发布二次竞价公告、接受入围供应商参加二次竞价，实时展示入围供应商轮候顺序，发布二次竞价和顺序轮候的每一笔成交结果公告（还有向非入围供应商采购的每一笔成交结果公告）等。

第三，电子采购系统要能够接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象公开，作为选定成交供应商的参考。

三、框架协议采购以直接选定为主的合同授予方式，会不会不利于中小供应商？

框架协议采购的两阶段特征，决定了其在落实促进中小企业发展等政府采购政策功能方面，与其他采购方式有所不同。个人认为，对于促进中小企业发展政策，框架协议采购方式在两个阶段可以各有侧重，分别落实：

在第一阶段，由于具体合同标的尚未确定，预留份额措施难以执行，但价格优惠措施不受影响。因此，第一阶段应当在入围评审时，依法对符合政策条件的中小企业给予价格扣除的评审优惠。

在第二阶段，合同标的（即具体采购项目）已确定，应当依法执行预留份额措施。即采购人按照主管预算单位制定的预留采购份额方案开展采购活动，如果该具体采购项目适宜由中小企业提供，且预留采购份额方案已将其列入预留采购份额范围的，那么采购人应当将合同授予符合中小企业扶持条件的入围供应商。由于第一阶段已经实施了价格评审优惠措施，在第二阶段合同授予时，即使采用二次竞价方式确定成交供应商，也不必再重复实行价格评审优惠。

四、“确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商均不得少于2家”，突破了不少于3家的一般要求。这是否会对类似的立法起到示范作用？

对这个问题，可以从当前和今后两个方面来看。

首先，从现行法律框架看。框架协议采购是财政部依据《政府采购法》第26条授权，创设的一种新采购方式。现行《政府采购法》及其实施条例关于竞标供应商不得少于3家的规定，是针对招标、竞争性谈判和询价采购方式的，并不当然适用于“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。因此，110号令的上述规定并未突破上位法。

其次，从深化政府采购制度改革方向看。现行法律法规关于竞标供应商不得少于3家这一规定，其倡导竞争的出发点无疑是很好的，但这些年来的实践表明，这一规定实际上也引发了一些不必要的“陪标”“流标”，不仅加剧了政府采购效率低的矛盾，而且有损政府采购社会形象。为此，《政府采购法修订草案（征求意见稿）》第45条规定，“采用竞争性方式采购的，参加竞标的供应商不得少于三家。公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动。”这个可能代表了今后政府采购在竞标供应商数量限制方面的改革方向。