潜江：对《政府购买服务管理办法》政策解读及基层政府购买服务工作推进的思考

对《政府购买服务管理办法》政策解读

及基层政府购买服务工作推进的思考

2020年1月，财政部公布《政府购买服务管理办法》(财政部令第102 号，以下简称《办法》)对政府购买服务进行制度规范，对过去存有混淆概念给予了明确。现结合潜江市基层县市政府购买服务工作实际，笔者对新办法进行解读并对基层政府购买服务工作推动做如下思考。

一、解读《政府购买服务管理办法》

（一）财政部出台《办法》背景。

财政部、民政部、原工商总局2014年制定的《政府购买服务管理办法（暂行）》施行以来发挥了重要作用，但随着改革不断深入，政府购买服务工作中出现了一些新情况新问题，如有的地方和部门购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等。因此，财政部在全国布置多个试点省份和城市基础上，又经多年研讨，几易其稿，现出台新办法进行完善，以部门规章形式硬化制度约束，从法律和内容上规范和加强政府购买服务管理工作。

（二）《办法》对政府购买服务购买主体和承接主体的规定。

购买主体：各级国家机关、党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，可以参照执行。

承接主体：依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。

《办法》同时明确：公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织既不属于购买主体，也不属于承接主体。

（三）《办法》提出政府购买服务内容的“负面清单”。

政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新，强调从“养人办事”向“花钱买服务、办事不养人”转变，这种契约化服务方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。实践中，政府购买服务内容出现泛化现象，2016年前后一些地方和部门借政府购买服务名义变相举债融资问题一度比较突出，以及存在借政府购买服务名义变相用工等问题，还有一些地方和部门将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去，转嫁工作责任。

《办法》提出6类“负面清单”：一是不属于政府职责范围的服务事项；二是应当由政府直接履职的事项；三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；四是融资行为；五是购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；六是法律法规及国务院规定的其他事项。

（四）《办法》对政府购买服务实施绩效管理的要求。

绩效管理关系到政府购买服务是否“买得值”的问题。针对政府购买服务绩效普遍较为薄弱情况，《办法》明确了政府购买服务绩效管理的主体、对象和方式等要求，政府购买服务应当开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，探索运用第三方评价评估，加强评价结果运用。

（五）《办法》界定了政府购买服务与政府采购的关系。

实践中，很多地方对政府购买服务和政府采购有所不清。《办法》进行了界定。政府采购是财政支出管理的一项基本制度，包括采购需求确定、交易管理、采购程序、履约验收、信息公开、政策功能等一系列制度规范；政府购买服务是创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项重要改革举措。

政府采购与政府购买服务在制度上是衔接的。《办法》规定，政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为；《办法》同时明确，政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。

（六）《办法》禁止借政府购买服务名义变相用工的理解。

当前一些地方和部门出现招聘“政府购买服务人员”、“购买岗位”等以政府购买服务名义用工的不规范做法，混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员，破坏了政府购买服务、劳务派遣等相关制度规定的严肃性，完全背离了政府购买服务改革初衷，容易造成政府编制外人员膨胀、经费无序增长等不利后果。

对以政府购买服务名义用工的做法，应当正本清源，严格根据有关法律、法规和政策规定予以整改，根据政府实际工作需要和财力许可，区分不同情况分类规范，无论是实行编制外聘用、劳务派遣、设置公益性岗位还是政府购买服务，都应当依法依规操作，既要规范政府行为，防止政府编制外人员和相关支出无序膨胀，也要充分保护劳动者合法权益。对一些地方和部门因为人手不足，需要聘用编制外人员从事辅助性工作的，如公安部门警务辅助人员、法院检察院书记员等，应当通过符合法律法规规定的人员聘用方式实施，不得作为政府购买服务事项；如确实通过政府购买服务来协助完成某些辅助性工作的，应当严格按照政府购买服务现行政策规定实施，不能与编制外人员聘用混为一谈。

二、潜江市政府购买服务改革工作现状及基层政府购买服务绩效管理剖析

潜江市是湖北省直管市，属于江汉平原基层县市纳入县域经济考核范畴。2019年该市在省纪监委、省财政厅安排部署下曾对2017- 2019年政府购买服务项目管理和实施情况进行清理，从预算编制、项目内容、购买主体、承接主体、合同金额、合同年限等方面分类处置来看，主要存在：一是购买主体/承接主体资格问题，涉及项目17个，单位4个，资金763.94万元，未明晰承接主体和购买主体，存在将公益一类单位作为购买主体。二是预算管理不到位问题，涉及项目19个，单位2个，资金1399.93万元；表现无预算发生政府购买服务项目支出；个别项目存在购买服务签订合同时间长达10年，突破预算规划3年限制等。三是购买程序不规范问题，涉及项目13个，单位4个，资金1674.6万元；主要是政府购买服务项目直接委托第三方，未严格实行政府采购程序。四是事业单位政府购买服务改革不彻底问题，涉及项目3个，单位1个，资金39.6万元；主要是事业单位改革不彻底，未真正转变公益二类单位。五是项目实施过程监管和绩效评价乏力问题，涉及项目28个，单位4个，资金990.14万元；存在政府购买服务单位未做绩效评价报告和绩效评价未按程序实施。

对潜江市存在政府购买服务工作不够深入、不够规范，分析存在源头问题：一是不少部门单位存在重视不够，观望心态，觉得中央规定2020年底完成事业单位分类改革任务尚未完成，改革会触及不同的阶层利益，有难度而不想深入研究推进；二是存在市场培育不够，缺乏有效的承接政府购买服务主体，也缺乏政府购买服务的长效领域和竞争机制；三是对政府购买服务项目绩效评价上，尚未完全开展，存在流于形式，换汤不换药，由过去的财政拨款改为政府购买服务，没有在绩效管理上评价。

具体剖析购买服务评价和监督管理存在不足问题，经沟通周边仙桃、天门、江陵等县市，在基层县市中“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象普遍存在。购买服务单位作为购买主体，并未因签订购买服务合同将责任完全转移到承接主体及人员方，实际上最终责任方还是购买服务单位，出现问题追责也是购买服务单位负主要责任。调研中，大家都认为购买服务单位应建立健全购买服务全过程管理办法，实现质量控制和监管，对服务的机构和人员形成一套行之有效的考评体系。主要从以下几个方面实现：

一是购买主体根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过公平竞争择优确定承接主体。可以建立购买服务机构数据库和人员专家数据库，严格准入，严格核实机构及人员资质。

二是实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况如服务质量、完成工作的时间效率、服务购买支出等进行考评实现绩效考核量化，从而加强对购买服务的督查，加强对过程监管，评估服务效能。

三是购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同，按照合同约定向承接主体支付款项。

四是建立合理的退出机制，主要是对服务质量和服务结果的检验，对于评价绩效考核打分不合格的机构和人员要求退出。通过事前、事中、事后的全过程管理实现对购买服务的有效监管降低风险。

三、《办法》后推动政府购买服务工作相关思考

《办法》下达后，对指导性目录细化、合同模板规范、操作规程简化等问题，在学习浙江平湖市等地经验后，潜江市财政局下发了《关于执行政府购买服务管理办法财政部第102令明确有关事项的通知》和《关于公布潜江市市级通用政府购买服务指导性目录（试行）的通知》，从政策层面指导和推动政府购买服务工作。通知提出加强源头预算管理，同步纳入中央财政正在推进的预算一体化系统；提出对实际操作中各部门预算安排公用经费中保单位运转支出保洁、印刷、餐饮、培训等符合政府购买服务目录项目，维持原渠道不变，不专门纳入政府购买服务项目；提出对政府购买服务中若涉及到和单位履职相关项目的，为确保政府购买服务财政资金绩效，市人社局在政府购买服务程序中对绩效目标（人员岗位等）设置及人员准入上审核把关。

窥一管而见全豹，从潜江市延伸到基层县市，对十四五期间，基层县市如何推动政府购买服务公共支出管理改革，应以《政府购买服务管理办法》出台为契机，上下联动，部门齐抓，形成合力来推动政府购买服务改革工作。一是市级层面高度重视，将深化政府购买服务改革作为政府职能有效转变抓手，倒逼事业单位改革，落实中央规定事业单位分类改革的任务，促进政事分开、政企分开；坚持购买与培育扶持并重，引导社会组织健康有序发展。二是加强宣传，财政部门先行，让公众充分了解和参与政府购买公共服务改革，了解政府购买服务内涵、政策及相关购买数量规模信息，通过公众参与倒逼政府部门不断改善服务质量，提高服务效果。三是财政部门积极履职，下发文件从政策层面指导和推动；制定标准流程，从强化预算约束；加强市直部门合作联动、细化财政内部职责分工，做到各施其责，各负其责。

（湖北省潜江市财政局  胡涛  供稿）