浅谈《政府采购需求管理办法》实务

中华人民共和国财政部印发的《政府采购需求管理办法》（以下简称《需求管理办法》）自2021年7月1日正式施行了，备受业界关注。笔者从以下四个方面浅谈《需求管理办法》实际操作中业界关注的一些问题。

一、关于适用对象、范围及原则

《需求管理办法》第五条明确适用对象主体是采购人，采购人即指依法开展政府采购活动的国家机关、事业单位和团体组织。采购人作为需求管理的主体对肩负有主体责任，包括对采购需求和实施计划的合法性、合规性、合理性负责。

笔者结合《中华人民共和国政府采购法》得出需求管理的范围是指采购人使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务项目，即集中采购项目和分散采购项目。

近年来政府采购制度在一定程度上规范了政府采购程序，遏制采购过程中的腐败现象，但也导致了“轻结果、重程序”、“需求与结果不对称”等问题，需求的不规范、需求的不明确导致采购结果不中意、铺张浪费、采购效率低，采购主体责任不明等。因此《需求管理办法》的出台，提出了“科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰”的四大需求管理原则，是对当前政府采购制度改革下的一种创新，也是对采购人提出了新的采购要求。

二、关于需求统领政府采购全过程

政府采购需求是政府采购活动中最重要的一部分。管好采购需求环节就是给采购人后续采购活动提高采购效率，规范采购行为。《需求管理办法》明确了采购需求的具体含义，需求编制规范。在过去的实际操作中，采购人违反国家强制性标准，超预算、超资产标准配置采购的现象时有发生。笔者通过对历年的政府采购项目监督检查数据分析发现，采购过程中设置不合理条款，对供应商实行差别歧视待遇，采购人只买贵的不买对的现象占比较大，因采购需求跟采购项目特点和实际需要不相符，导致合同无法履约或者合同追加调整、变更的现象频发。笔者认为这些跟前期采购需求的管理有着不可切割的因素，采购需求应当是建立在采购预算的基础上，基于对采购预算的细化，遵循相关资产配置标准和财务管理制度，契合项目特性和使用需要，符合市场供给和产业发展，不排斥具有同类产品竞争力的商家，以实现物有所值的采购结果而合理编制的采购需求。

采购需求是政府采购全生命周期当中的血脉，怎样做好采购需求管理？一是在编制确定采购需求前，采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查。笔者认为需求调查包括但不限于以上三种方式，还可以通过其他方式进行调查，如实地调研、实地走访等。如大型中央空调、电梯、电脑等涉及后期运行维护、升级更新、售后维修等问题的，调查内容还要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，考虑产品产业市场的发展更替因素、产品历史成交信息、产品运行维护费用与周期因素等，涉及国家三包法的，应在需求中明确三包内容等。二是需求调查对象应当具有代表性。笔者认为调查对象不限于3个，可通过多个择优选取3个可比性较强的进行调查。如货物类办公家具，应考虑同等材质材料类的比较、设备类同品同型的比较、技术类同质同等产品的比较等。三是调查范围应遵循《需求管理办法第十一条规定。笔者归纳为“数额较大的，比较重要的，专业性强的、自愿需要的”四类需调查和“一年前开展过的、项目前期开展过的”两类不需要调查项目。

需求调查完毕，采购人应当遵循“清楚明了、表述规范、含义准确”的原则编写采购需求，应当将采购标的品目按照《政府采购品目分类目录》细化到最末级，如计算设备，应指明是台式计算或者笔记本等。另外需求应当客观、量化指标，符合相关标准和规范，对于项目目标要求比较高的，可以提出更高的技术要求。例如教育系统学校货物类采购项目要充分考虑学校学生的身体健康指标、节能环保等因素；公共物业服务类项目要充分考虑民生事项的优质服务和社会安全等问题，充分利用需求统领整个政府采购全生命周期，提高政府采购效率，科学合理采购。

三、关于采购实施计划的几个重点

采购人应根据现行法律法规、政策和规定，结合采购需求的特点对合同订立和管理进行实施计划安排。《需求管理办法》第十三条对采购实施计划的主要内容作了明确，无论是合同订立安排还是合同管理安排都进行了具体细化。笔者就以下四个方面进行重点分析：

一是采购人进行供应商资格条件的设定、设定评审规则时，应当充分考虑政府采购政策功能的落实，例如对符合《政府采购促进中小微企业发展管理办法》的应当落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，支持中小企业发展；对节能环保、创新、绿色发展产品实行优先采购、评审优惠等措施。笔者就落实政府采购政策交叉与叠加的理解为：对于所投产品取得两个及以上优先采购产品认证的，评审时只对其中一项产品享受优先采购优惠；对于同时符合小型、微型企业及监狱企业、残疾人福利性单位要求的，评审时只对一种类型享受价格评审优惠政策；对小型和微型企业的价格评审优惠可以与同时属于“节能产品”、“环境标志产品”中的一项优先采购优惠累加计算。

二是采购方式和定价方式的确定原则，应当符合法定适用情形和采购需求特点。对于达到公开招标数额标准的，因特殊情况需采用公开招标以外的非公开招标方式的，应当获得设区的市级以上人民政府财政部门批准；对于需求客观、明确的，需考虑规格、标准统一的印刷类项目，应当采用招标或询价方式采购，以固定总价或者固定单价的定价方式。对于技术复杂或者专业性强的服务类项目，需通过性价比择优选择的，可采用固定总价或者固定单价的定价方式，例如消防水车、图书馆大型设备、科研院校设备等；对于需求不完全确定客观指标的，需由供应商提供具体方案进一步确定具体的采购需求的PPP项目，应当采用竞争性磋商方式，并合理设置评审方法和定价方式，即充分考虑方案报价以及性价比等因素，以及成本补偿、绩效激励等定价方式。

三是应当按照采购需求和项目目标合理选择评审因素。对于采购需求客观、明确的采购项目中量化指标、评分项应当按照等次合理设置对应分值，不可量化的指标应当作为实质性要求，且不得作为评分项，例如购买汽车，要求汽车具备定速巡航功能、全景天窗、360可视倒车影像功能、座椅加热功能等；对于涉及后续采购的，可要求供应商报出后续供应价格或估价作为评审时因素的考虑，例如货物类项目中的电脑设备采购，可以将质保期过后的售后服务及服务费用作为评分项列入评审因素；对于需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的有必要考虑全生命周期成本，明确使用年限。能够设定客观、量化评审因素、分值和权重的货物，例如大型空调的安装调试、保养和废弃处置等可列入评审时考虑的因素，在价格评分因素中要求供应商按照使用需要、使用年限年及折旧率等一次性报出相应的配置价格。

四是采购人对合同类型的选择应按照民法典规定的典型合同中19种类别，结合采购标的的实际情况合理选择。如货物类具备名称、标的和数量的适用买卖合同，服务类的物业服务适用物业服务合同，工程类的承揽项目适用于承揽合同等。合同中的履约验收方案应包括验收的主体、时间、方式、程序、内容和验收标准等事项。如工程类项目，应当符合行业管理部门规定工程竣工验收标准等，货物类项目应当建立多重验收环节，包括出厂、到货、安装、配套服务环节等，一一建立验收标准，制定具体的履约验收方案，建立相应的处置措施和替代方案，明确管控责任。

四、关于如何建立内部风险控制管理

采购需求管理作为政府采购内部控制管理的重要内容，采购人作为政府采购的主体责任单位，应当建立健全采购需求管理制度，加强采购需求形成和实现过程的内部风险控制管理。笔者就内部风险控制管理提以下三点建议：一是采购人内部应当明确分工和岗位职责，建立内部相对独立的约束管控机制，实行编审岗位分离，即编制岗位与审查岗位相分离独立设置的原则。二是建立符合相关法律法规的审查工作机制，在采购活动开展前，对采购需求、采购实施计划内容的风险事项进行重点审查；在采购活动结束后，对采购目标、采购结果、履约验收等风险事项进行重点评估，实行绩效评估机制。三是建立相关专家和第三方机构开展编制、审查工作，重点把握编制与审查工作的独立，即“编而不审，审而不编”的原则，重点考核相关专家和第三方机构的专业水平和专业能力，建立单位相关专家和第三方机构的绩效管理，对考核不通过或者违反有关法律法规的相关专家和第三方机构不再聘请或列入单位内部失信管理名单。

综上所述，加强政府采购需求管理是《深化政府采购制度改革方案》实现政府采购项目绩效目标，健全政府采购管理制度，实现物有所值采购结果的重要保障。（作者单位：湖南越一律师事务所）