政采电子化实施莫成“两张皮”

案件背景

某年11月，A学校委托采购代理机构B公司就学校乒乓球台等设备采购项目发布招标公告。经开标后，当年12月，B公司发布该项目中标结果公告，中标供应商为Y公司。参加投标的L公司提出质疑、投诉。

投诉事项为：投诉人L公司于招标文件规定的投标文件递交截止时间之前向B公司递交投标文件，投标文件及电子文档份数符合招标文件要求，并且按照招标文件规定进行密封。投诉人查询招标公告，并没有需要上传“签字盖章的纸制标书的扫描件电子标书”的要求。但B公司现场负责人却以投诉人没有在政府采购网上传“签字盖章的纸制标书的扫描件电子标书”为由，对投诉人递交的标书不予唱标。投诉人对B公司违反招标文件规定进行开标的行为进行投诉。

投诉人认为，B公司现场故意阻止投诉人参加投标，不合理也不合法，投诉人作为合格的投标人，按照招标文件要求的投标截止时间前到达开标现场，送达了依照规定密封签字的投标文件，理应享有参加投标的权利。B公司不予唱标，缺乏事实依据和法律依据。

各方陈述

投诉处理期间，该项目采购人A学校、采购代理机构B公司及中标供应商Y公司分别向财政部门提交书面投诉答复。

采购人A学校投诉答复称：我校乒乓球台等设备采购项目已委托B公司代理并正常开标，由于其他原因，现在未与中标供应商签订合同，一切处于停止之中。A学校未就投诉事项作出答复。

采购代理机构B公司投诉答复称：第一，根据当地财政部门规范性文件的规定，本项目属于必须采用政府采购电子招投标系统开展采购活动的项目。

第二，当地政府采购网网站首页置顶的公告中明确指示了关于供应商使用新版电子招投标系统的供应商须知，投诉人明确看到并了解当地财政部门规范性文件的内容，但未按照相关要求执行。

第三，根据当地财政部门规范性文件的规定，非供应商原因造成电子投标（响应）文件无法解密或电子评标（评审）无法正常进行的，经采购人或采购代理机构上报本级财政部门后，可使用纸质文件进行评标（评审）。投诉人未按要求在政府采购网上提交电子投标文件，只递交了纸质投标文件。在开标解密后，开标记录表中无投诉人信息，被投诉人无法对投诉人的投标文件进行解密及唱标，评标委员会也无法在评审系统中对投诉人的投标文件进行评审。

第四，招标文件投标人须知二、总则规定：“适用法律：本项目的采购人、采购代理机构、投标人、评标委员会的相关行为均受《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》及本项目本级和上级财政部门关于政府采购有关规定的约束，其权利受到上述法律法规的保护。” 当地财政部门出台的规范性文件属于“本级和上级财政部门关于政府采购有关规定”，采购人、采购代理机构、投标人、评标委员会应受其约束。

第五，本项目发布招标公告后，投诉人在网上报名并成功获取招标文件，但是并未提出质疑。

第六，B公司未及时告知投诉人本项目采用电子投标，虽存在一定的过失，但B公司并未拒绝接收和故意阻拦投诉人参与本项目投标活动。

B公司随投诉答复提交了其与采购人A学校签订的委托代理协议、供应商签到表、投标文件密封性确认表、接收投标文件回执单作为证明材料。其中，供应商签到表、投标文件密封性确认表、接收投标文件回执单可以证明，投诉人在招标文件规定的投标文件递交截止时间之前向B公司递交了密封的纸制投标文件。

中标供应商Y公司投诉答复称：第一，Y公司根据招标公告，通过政府采购网CA认证进行报名，并按照招标文件要求，进行投标文件的制作及电子文件上传，整个过程完全遵照当地财政部门规范性文件要求。评标过程未提出任何异议。当年12月，当地政府采购网公布中标供应商。在接到B公司通知后，我公司已经汇款中标服务费，整个过程符合招标文件及采购法要求，没有任何违法违纪。

第二，遵照当地财政部门规范性文件，本项目已在招标公告中明确要求，报名方式为线上，并且投诉人已通过线上报名成功，证明投诉人知晓电子招投标的相关规定及招标文件要求。

第三，按照当地财政部门规范性文件规定，评标（评审）过程中，纸质投标文件（响应）文件不得启封、拆包。投诉人没有上传电子报价文件，导致无法进行电子评标。因投诉人自身原因造成的投标失败，属于对当地财政部门规范性文件理解误差问题。而B公司招标过程中的行为完全符合有关规定，整个评标过程不存在任何不妥之处。

经查阅招标公告，第五部分“提交投标文件截止时间、开标时间和地点”规定：“××××年12月××日13:30（北京时间），地点：××市××区公共资源交易中心五楼开标室。”招标公告中并无投标人应当上传电子投标文件的相关内容。

经查阅招标文件，第一章投标人须知第一部分投标人须知表第16.1条款“投标文件及电子文档份数”内容为：“正本1份，副本4份，电子文档1份(U盘)。”其第18.1条款“递交投标文件截止时间、地点”内容为：“详见招标公告，以招标公告规定时间、地点为准。”其第20.1条款“开标时间、地点”内容为：“详见招标公告，以招标公告规定时间、地点为准。”

招标文件第五部分“投标文件的递交”第18.1条款内容为：“投标人应在投标人须知表18.1中规定的递交投标文件截止时间前，将投标文件递交到投标人须知表18.1款中规定的地点。”

招标文件第六部分“开标及评标”第20.1条款内容为：“采购人和采购代理机构将按投标人须知表20.1款中规定的开标时间和地点组织公开开标并邀请所有投标人代表参加。”该部分第20.1条款内容为：“开标时，由投标人或其推选的代表检查投标文件的密封情况，经记录后，由采购人或采购代理机构当众拆封投标文件，宣读投标人名称、投标价格及招标文件规定的内容。对于投标人在投标截止时间前递交的投标声明，在开标时当众宣读，评标时有效。” 招标文件中并无投标人应当上传电子投标文件的相关内容。

处理理由

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第十三条第（七）项、第二十条第一款、第三十三条第一款、第三十九条第一款规定，采购人应当在招标公告中公示投标截止时间、开标时间及地点，在招标文件中写明投标人须知（包括投标文件的密封、签署、盖章要求等）、投标人应当提交的资格、资信证明文件、为落实政府采购政策采购标的需满足的要求，以及投标人须提供的证明材料、投标文件编制要求、投标报价要求和投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形、评标方法、评标标准和投标无效情形、投标截止时间、开标时间及地点、省级以上财政部门规定的其他事项等相关内容。参与项目的供应商应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或采购代理机构应按照招标文件写明的时间地点开标。

尽管采购代理机构B公司认为，本项目采用电子招投标及电子评审的方式开展采购活动，即投标人通过电子采购系统上传电子投标文件，采购代理机构通过系统解密投标文件，评标委员会通过系统评审电子投标文件，但是，B公司在招标公告、招标文件中未就电子投标相关内容作出具体明确的规定，违反了87号令第十三条、第二十条、第三十三条、第三十九条的相关规定。

投诉人按照招标文件要求的时间、地点递交了密封的投标文件，应认为其已按照招标文件要求完成投标，因采购代理机构B公司的违法行为，导致投诉人未能参与后续政府采购活动，可能影响采购结果。

综上，投诉事项经查证属实，投诉事项成立。根据采购人A学校答复，该项目已确定中标供应商，尚未签订政府采购合同。

处理结果

根据以上调查结果，财政部门认为：投诉事项成立。经认定成立的投诉事项可能影响采购结果。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十二条第一款第（二）项之规定，决定：中标结果无效，责令重新开展采购活动。

案件分析

随着“互联网+政府采购”行动的推广，各地区都积极采取在线发布采购公告、提供采购文件、提交投标（响应）文件，实行电子开标、电子评审等措施，努力推进政府采购项目的电子化实施。电子化的实施确实可以提高政府采购的规范化、透明化，在一定程度上降低供应商参与政府采购活动的交易成本。但是，如果采购人、采购代理机构未能充分理解政府采购电子化实施的内涵，电子化实施的要求落实不到位，反而可能影响供应商的合法权益。

本案涉及的政府采购项目，就是在电子化实施过程中出现“两张皮”现象。一方面，采购人、采购代理机构认为该采购项目应当执行当地财政部门的规范性文件要求，必须采用政府采购电子招投标系统开展采购活动，即投标人通过电子采购系统上传电子投标文件，采购代理机构通过系统解密投标文件，评标委员会通过系统评审电子投标文件；另一方面，采购人、采购代理机构在招标公告、招标文件中却未就电子投标相关内容作出具体明确的规定。

正因为采购人、采购代理机构未将采购项目电子化实施的要求落实到位，投诉人才会提交纸质投标文件，未上传电子投标文件。采购代理机构以无法对投诉人的投标文件进行解密为由拒绝唱标，损害了投诉人的合法权益。采购人、采购代理机构的违法行为导致了采购活动重新开展的后果。