甘肃：公路PPP项目不得通过阴阳合同、抽屉协议等免除社会资本方责任

甘肃省交通运输厅近日印发《关于进一步加强全省公路PPP项目规范监管运行的通知》，结合该省公路PPP项目运行实际，对进一步加强和规范公路PPP项目监管运行提出了15项具体措施。

甘肃省交通运输厅在这份通知中指出，近期审计部门在对一些市州主导的公路PPP项目及2020年省列重大项目审计时，发现部分公路PPP项目存在资金使用不规范、融资不到位、招投标程序不合规、建设证照不齐全以及不积极应对国家政策调整、财政资金投入不足等问题，反映出全省公路PPP项目在规范监管运行方面还不够规范，一些问题还存在较大风险。

通知要求，一方面强化规划执行的刚性约束，通过合理布局，形成远近结合、梯次接续的公路PPP项目开发格局；另一方面健全制度体系，明确“正负面”清单，坚持必要、可承受的财政投入，公平、公正、公开择优采购社会资本方。

社会资本应是已建立现代企业制度的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体，但本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得参与本级公路PPP项目。

项目工可论证阶段，须同步开展PPP可行性论证，切实对项目建设规模和投资、预测交通量、收费价格、路衍经济收益、经济评价等进行科学合理评估分析，确保核心参数边界条件科学可靠，应坚决避免因论证不充分而导致公路PPP项目政府支出责任过多、过重加大财政支出压力或运营风险过大、定价过高、无法达到金融机构最低融资要求等情况发生。

坚守合同谈判底线，严防地方政府债务风险，PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得向社会资本承诺最低投资回报、保底收益或提供收益差额补足；不得通过签订阴阳合同、抽屉协议、补充协议，更改合同主要条款内容、弱化或免除社会资本投资建设运营责任；不得出现由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等情形，造成政府兜底项目投资建设运营风险。

以下为通知全文——

甘肃省交通运输厅关于进一步加强全省公路PPP项目规范监管运行的通知

各市（州）交通运输局（委），兰州新区城乡建设和交通管理局，省公航旅集团、省公交建集团，省交投公司，省公路局、省高速公路局、省交通工程质量安全监督管理局、厅投融资管理办公室：

近年来，全省交通运输领域积极适应国家交通投融资体制机制改革趋势，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，在有效防控政府隐性债务风险、补齐基础设施短板、推动经济稳定增长等方面发挥了积极作用。但近期审计部门在对一些市州主导的公路PPP项目及2020年省列重大项目审计时，发现部分公路PPP项目存在资金使用不规范、融资不到位、招投标程序不合规、建设证照不齐全以及不积极应对国家政策调整、财政资金投入不足等问题，反映出全省公路PPP项目在规范监管运行方面还不够规范，一些问题还存在较大风险。

为进一步强化全省公路PPP项目规范发展，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）及省政府文件规定，参照其他省份做法，结合我省公路 PPP 项目运行实际，现就进一步加强和规范公路PPP项目监管运行有关事项通知如下。

一、充分认识规范开展公路PPP项目的重要性

1.切实推动公路PPP项目规范发展。遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，进一步树立规范运行的正确理念，一方面强化规划执行的刚性约束，通过合理布局，形成远近结合、梯次接续的公路 PPP 项目开发格局；另一方面健全制度体系，明确“正负面”清单，坚持必要、可承受的财政投入，公平、公正、公开择优采购社会资本方；加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作。

二、扎实做好公路PPP项目前期工作

2.强化前期规模管控和咨询成果质量监管。从工可研究和勘察设计入手，贯穿项目初设、施工图、计量支付、交竣工决算，实行全过程造价管控，强化工程技术经济比较，优化建设方案，合理确定标准和规模，严控结构物数量、枢纽规模。高速公路项目应严格执行造价控制相关规定，严控互通间距、互通连接线规模、管理用房规模。要充分运用大数据、路网分析、交通观测数据等技术手段，科学预测交通量，合理进行经济评价分析。实行工程咨询成果质量终身负责制和追溯制，对进入流量稳定阶段实际流量与预测流量偏差20%以上的项目，由各级行业主管部门开展项目管理督查，重点对勘察设计咨询质量进行公布，督查结果纳入信用评价体系。

3.充分论证公路PPP项目可行性。项目工可论证阶段，须同步开展PPP可行性论证，切实对项目建设规模和投资、预测交通量、收费价格、路衍经济收益、经济评价等进行科学合理评估分析，确保核心参数边界条件科学可靠，应坚决避免因论证不充分而导致公路PPP项目政府支出责任过多、过重加大财政支出压力或运营风险过大、定价过高、无法达到金融机构最低融资要求等情况发生。

4.加强实施机构建设。按照分级管理原则，全面加强公路PPP项目实施机构建设，明确相应机构，配备人员力量，在政府授权范围内，承担 PPP 项目评估论证、组织实施、绩效评价、合同管理等工作。

5.强化资金规范安排和落实财政支出责任。根据国家资本金制度相关规定，按照收支基本平衡的原则，在法定范围内科学合理确定政府出资的比例和额度，严格落实政府资本金来源，坚决杜绝以债务性资金充当项目资本金、出资不及时、虚假出资或出资不实的现象。严格遵循车购税资金使用范围，对超出范围使用的资金限期整改，限期未整改的可暂停安排后续车购税资金。要按照每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的 10%的规定，积极推动将PPP项目的财政支出纳入预算管理，靠实PPP项目运营补贴支出。

6.严格依法依规履行项目决策程序。坚持审慎科学决策，项目实施机构要科学合理编制实施方案，各级交通运输主管部门或项目实施机构要加强对实施方案的投融资结构、风险分配机制、回报方式、绩效评价体系、合同条款等内容监督审核。严格落实工可的严肃性和刚性约束，保障实施方案、招投标文件、PPP合同的主要内容与工可批复保持一致。加大对社会资本和金融机构融资交割情况的审查力度，加强社会资本债务风险评估，重点考察社会资本对项目融资的增信能力，确保项目融资安排规范可落地。

7.坚决杜绝违法违规现象。坚守合同谈判底线，严防地方政府债务风险，PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得向社会资本承诺最低投资回报、保底收益或提供收益差额补足；不得通过签订阴阳合同、抽屉协议、补充协议，更改合同主要条款内容、弱化或免除社会资本投资建设运营责任；不得出现由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等情形，造成政府兜底项目投资建设运营风险。

8.确保公路PPP项目参与主体合规。项目实施机构应为各级交通运输主管部门或指定的事业单位。政府出资人代表原则上应为政府出资或控股的交通类国有企业，且不得与社会资本方存在法律关联关系。社会资本应是已建立现代企业制度的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体，但本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得参与本级公路PPP项目。

三、建立公路PPP项目规范监管运行长效机制

9.加强行业运行情况监测。要严格落实公路PPP项目信息管理员制度，全省公路PPP项目行业协调管理单位（厅投融资管理办公室）与各级交通运输主管部门（或项目实施机构）要严格落实联动协调机制，切实加强全省公路PPP项目运行情况动态监测和信息汇总统计分析，强化风险预警与早期防控。

10.严格落实项目监管责任。进一步完善监管机制，落实行业监管和合同履约监管职责。各级交通运输主管部门为本辖区内公路PPP项目管理第一责任单位，负责建立健全落实政策和项目督查机制，严格落实政府支出责任。项目实施机构要指导政府出资人代表正确行使政府职责，做好日常监管工作；督促项目法人履行职责，强化债务风险管控意识，做好公路养护、收费等运营管理工作；监督各社会资本方按约履职，给予必要的增信支持。加大对项目出资融资、资金支付等情况进行监督检查，确保各方出资融资按PPP合同约定及时到位、资金支付与工程进度相匹配，加强风险管控，强化投资概算控制。发现问题限期整改，无法整改到位的，应由项目实施机构及时给予扣除履约保函相应金额的处罚。

11.严格落实绩效评价激励相容机制。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。应将运营补贴支出、项目收益与绩效评价结果完全挂钩；建设期监管情况也要成为绩效评价的支撑。

12.建立项目建设模式转换衔接机制。对无法继续按PPP模式实施的项目，各级交通运输主管部门要及时调整思路，主动作为，分析总结原因，研究论证新的建设方案，并与社会资本方签订终止实施协议，按程序报有关主管部门或上级单位审批，尽可能降低项目因停摆带来的不良社会影响。对项目已取得和开展的既有前期工作要依法合规做好成果利用，避免因重复工作加大项目建设成本、拉长前期工作时间；对项目已形成的工作量和工程量，本着尊重历史原则，按程序开展成果和质量认定，处理好原项目与新项目的关系，做到能用尽用，依法合规纳入项目成本。在厘清原社会资本方与政府方权责后，谈判签署清算协议，确保清算工作不留隐患。

13.从严落实问题整改和监督问责。各级交通运输主管部门（项目实施机构）监管工作缺位、失之于宽的由省交通运输厅进行通报批评，并提请同级政府对责任单位进行监督问责。项目实施机构统筹开展整改工作，强化合同条款执行力度，并向交通行业主管部门报备。出现对项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购未按规定公开招标、社会资本采购条件设置不合理、招标程序不合规、建设证照不齐全开工建设等违法违规行为的，严格按照《甘肃省公路建设项目管理体系》规定，视问题对应采取信用管理、监管约谈、通报、行政处罚等问责措施。

14.加强公路PPP项目信息公开。实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争；依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、举债融资、运营绩效等相关信息，切实防范项目实施风险、保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。

15.认真开展自查自纠工作。各级交通运输主管部门、项目实施机构、政府出资人代表、PPP项目公司切实落实各自主体责任，严格按照合同和相关规定履约尽职，对参与实施的公路PPP项目根据本通知要求和相关审计部门提出的问题认真开展自查、梳理问题、制定限期整改措施，形成自查报告向省交通运输厅报备。

甘肃省交通运输厅

2021年5月19日