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近年来，随着“放管服”改革深入推进与各地营商环境持续优化，已有部分地区的政府采购活动规定不再收取投标保证金。“零成本”投标的实现，切实降低了企业的投标成本，激发了企业参与市场竞争的动力与活力。然而，此举也让随意放弃中标的企业变得更加“肆无忌惮”，为治理弃标行为提出了新的挑战。

一、什么是放弃中标行为？

放弃中标，是指在中标单位发出中标通知书之后，中标人自动放弃中标的行为。放弃中标行为，不等同于废标，废标是指政府采购中出现报名参加或实质性响应的供应商不足三家、存在影响采购公正的违法违规行为、投标报价均超过预算、因重大变故采购任务取消的情形时，招标采购单位作出来的全部投标无效的处理。由此可见，弃标与废标，本质区别在于行使主体的不同。

中标人无正当理由放弃中标的行为，不仅浪费当地公共交易资源，妨碍招标行为目的的实现，而且扰乱了市场经济秩序，破坏当地营商环境，严重者更可能为当地政府部门的公信力和权威性造成无法挽回的损害。

二、放弃中标行为的法律适用

（一）中标通知书的法律性质

《中华人民共和国招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。”这里有一个很重要的时间节点，中标通知书发出后，要确定中标通知书的法律性质，我们需要结合《民法典》中的相关规定分析得出。《民法典》地四百七十一条规定：“当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。”第四百七十三条规定：“要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。拍卖公告、招标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等为要约邀请。”由此可知，当投标人递交投标文件的行为即为响应邀约要求，构成要约性质，所以一旦中标人中标通知书送达，双方的符合合同订立的有效方式，债权关系即产生。在电子化交易的大背景下，要约生效的时间似乎更加明确，以宿迁市为例，中标结果公示后，系统自动生成中标通知书并发送至中标人系统中，根据《民法典》第四百七十四条、第一百三十七条规定:“以非对话方式作出的采用数据电文形式的意思表示，相对人指定特定系统接收数据电文的，该数据电文进入该特定系统时生效。”也就是说，在该系统中，中标结果一旦公示即代表合同订立，产生法律效应。

（二）法律规定的对放弃中标行为的处罚措施

无故放弃中标，是国家严厉打击的违法行为之一，《中华人民共和国招标投标法》明确规定：“中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”《政府采购法实施条例》第七十二条则明确了对无故放弃中标行为的惩罚措施：“中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任。即处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

（三）什么情况下可以放弃中标

除因严重自然灾害和其他不可抗力事件外，中标供应商不可以放弃中标。自疫情爆发以来，不少中标人都以疫情为原因，或以原料供应地受疫情影响为由，或以人员流动受疫情封锁措施影响为由，拒绝与采购人签订合同。在党的坚强领导和全国人民的努力下，全国疫情已得到有效控制，各地都在有条不紊推进复工复产措施。采购人在处理此类弃标时，应本着实事求是的态度，做好调查取证工作，与中标人做好沟通协商工作，尽力减少双方的损失。

三、中标人放弃中标原因分析

（一）“精打细算”的经济利益考量

在政府采购招投标活动中，有时会出现中标人以人员变动、原料供应不足、地区流动困难等原因申请放弃中标的情况，而真正原因可能是项目利润低、资金周转困难、承接了收益更好的项目等。

在实际工作中，投标人一般都是在履行着一个或几个合同的同时，又积极寻找下一个业务合同，以保持其生产设备和技术能力不至于出现“闲置浪费”的情况，在新合同的履行中难以抽出正在施工中的设备的技术力量，如果贸然签下新合同，在将来无法履行好合同的时候，就会受到很大的经济损失，在综合考虑“机会成本”“隐含成本”等因素后，放弃中标成为其“明智”的选择。

（二）“明争暗斗”的恶性竞争风气

恶性竞争导致最终报价低于成本也是导致弃标行为频频发生的一个重要原因。有的中标人为了“抢”得中标资格，作出超出其承受范围的的低价，又承诺提供超出其能力范围的服务措施，但实际上却无法兑现，因而选择放弃中标资格，避免经济损失。

供应商在中标后，能否按照承诺的报价向厂商提货是一个复杂的现象，有些项目由于合同履约期长，涉及厂商分布广，报价有可能受到市场供需变化的影响，也有可能涉及到厂商全国市场价格体系的平衡等因素。在没有做充分市场调查与论证的情况下，又妄图通过明显低于其他供应商的报价甚至低于成本的报价拿到项目，妄图通过后期增加采购内容，提高补充报价的方式从中获利，在企图无果的情况下，放弃中标是自然而然的事。

（三）“暗流涌动”的围标串标行为

有些弃标行为的背后也有一些比较“特殊”的原因——有目的的串通招投标。当中标人的报价与第二中标候选人的报价差距较大，为了使利益最大化，两个投标人往往“一拍即合”，利用制度空子相互串通作弊，共同谋取不法之财。

由于中标人与第二中标候选人之间报价差距大，如果中标人可以从第二中标候选人处捞取中标、成交金额的回扣，在无投标保证金的顾虑下，妥妥是一出“空手套白狼”的好买卖。在实际情况中，一些供应商也瞄准了这种一本万利的好“商机”，与其他供应商结成利益同盟，利用采购人查证困难、法律法规不到位的空子进行围标串标，恶意弃标频频发生。比如2018闹得沸沸扬扬的“中标人放弃中标，理由是工程师不能长期在寒冷地区工作”的庞公大桥监理项目，牵出了一系列串通招标违法腐败案。

四、随意放弃中标监管的现状与难点

当某项目经评审排名第一的中标供应商的报价比排名第二的候选供应商低很多时，往往会出现排名第一的中标供应商找诸多理由放弃中标，拒绝与采购人签订合同的情况。而采购人、采购代理机构等当事人在后续处理过程中由于对政府采购流程理解不一、权责划分不清晰，影响治理效能。尽管《政府采购法》《招标投标法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》均规定了随意放弃中标人应当按照有关民事法律规定承担民事责任，但由于采购人资金大多属于财政拨款性质，多数采购人不会要求中标人承担民事赔偿责任，通过法律途径维权的情况很少。

不少项目任务完成时间短，责任重大，社会关注度高，此时，采购人往往出于项目时间紧迫的考虑，只能将中标人顺延给第二候选人，多支付第一与第二名候选人之间的报价差签约合同，从而蒙受经济上的损失。

对于供应商的上述行为，在无投标保证金的情况下，第一名则往往“全身而退”，违规成本极低。采购代理机构无权处罚，也无法实际操作。至于供应商的放弃中标理由和行为是否属于“正当理由”“情节严重”，基于时间、精力的有限性，很难做出进一步的调查与认定。在没有做出认定的情况下，“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动”等进一步处罚措施则更加无从“量刑”实施了。

五、治理随意放弃中标行为对策探究

治理随意弃标行为，尤其是无投标保证金新形势下的随意弃标行为，不仅需要交易双方增强招标投标法律意识，更需要通过高成本的违规代价使中标人树立真诚投标、科学报价、诚信履约的投标价值观，营造良性循环的市场秩序。

（一）对“症”下药“开对方”，依法进行经济处罚、追究经济损失赔偿

弃标问题本质上是经济问题，不追究经济损失的处理犹如“隔靴搔痒”。中标供应商弃标并不意味着废标，不能因为中标供应商随意弃标的行为就否定招标结果的有效性。依据《政府采购实施条例》第七十二条和《政府采购法》第七十七条规定，无正当理由不与采购人签订政府采购合同，可处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，在无投标保证金的前提下，当地财政部门可依法对弃标人提出追缴。如2019年12月27日发布的贵州黔东南森林重点火险综合治理三期工程（普通运兵车）项目，中标供应商兴铃汽车销售服务有限公司以“零部件不足，不能按时交货”放弃合同，黔东南州财政局对其处以采购金额千分之五的罚款，共计人民币8465元，并禁止其参与政府采购活动一年。

笔者认为，依据《民法典》第五百八十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。在处罚及要求赔偿采购人的损失时，损失将包括采购人因选择第二中标供应商或者重新组织采购招标导致成交价高于违约商的中标价而多支付的资金数额。如此一来，就从经济上让供应商依靠“投标差价获利”的期望落空，可以有效防止随意弃标行为的发生。

（二）一“网”打尽“补漏洞”，构建跨区域统一的信用评价与管理体系

目前不少地区根据政府采购法律法规相关规定，制定了当地供应商诚信管理办法，但这些办法往往“各自为政”，只对本地区的违规供应商构成监管。被执行的供应商在另一地区的市场准入行为往往不受影响，难以形成密集高效的监管网络。不少不法分子就是利用各地供应商管理相对独立的特点，安排“皮包公司”在一个地方进行围标串标，在被当地处罚限制市场准入后，还可以继续安排其在其他地区继续从事围标串标等违法行为。这类违法行为活动范围广，隐蔽性和流动性高，如果不能从根本上将其铲除，将给全国营造良好营商环境的努力带来极大风险，贻害无穷。

建立全国统一的政府采购活动信用体系，需要打造连接各地管理系统的“诚信区块链”，实现对违规供应商的信息共享、共同治理。

构建跨区域统一的信用评价与管理体系，本质上是对随意弃标失信人的信息整合与共享。目前，我国不同地区之间经济、发展情况不尽相同，相关法律法规、营商政策也有差异，各地区在共同治理过程中既要保持密切合作，又要因地制宜，制定符合本地经济发展要求的信用管理与处罚规则，努力使失信投标人在全国营商大环境下“无处遁形”，破除异地追查信息壁垒。各地也能够在大平台的信息共享下相互借鉴、共同提升信用管理水平，形成“全国一张网，各地齐开花”的良性互动氛围。

（三）全“面”治理“全机制”，形成正面引导与负面曝光相结合新常态

治理随意弃标行为，根本上是治理投标人诚信问题，治理随意弃标行为，不仅需要从经济角度对其进行处置，更需要利用社会舆论，让随意弃标中标人承担“失信”的后果，从道德层面加强其正面引导，形成良好的社会营商风气。如广州市财政局对无正当理由弃标、不签订合同或不履约合同的供应商，除对其进行经济处罚外，经核实确凿无疑的，还将在广州市政府采购网“诚信曝光台”栏目曝光。与其他地区的处罚不同，江苏省常州市通过正面宣传教育促进供应商诚信投标、诚信履约。常州市公共资源交易中心每年都会评选年度先进供应商，以诚信交易为重要依据，通过授予荣誉、评选先进执业个人、诚信供应商优先推荐的方式激励供应商合法参与项目竞争，为减少弃标行为提供了新的思路。

治理随意弃标行为，在具体的处罚决定做出时，要具体问题具体分析。要拿好“放大镜”对弃标性质进行合理认定，既要严厉处罚恶性弃标，也要保护供应商参与政府采购的积极性。张弛有度，合情合理方能保护政府采购市场健康运行。（刘学 陈维余）