“大伽”献计政府购买服务绩效评价

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、原财政部财科所所长贾康：

政府购买服务与绩效提升

　　政府购买服务与绩效提升这个大题目，可以分成背景、概念、实践、机制、效应、机制创新、供给体系创新、供给侧结构性改革主线八个小题目。

　　研究总是要服务于现实，我们现在的现实背景是党的十九大给出了新的历史方位，强调加快建立现代财政制度，这是十八届三中全会形成的带有顶层规划意义的配套改革指导文件中已确立的一个有关财政制度建设的核心概念。加快建立现代财政制度后面，跟着的要求里有一个非常鲜明的全面实施绩效管理的指导方针。在此背景下，上海国家会计学院成立政府采购与绩效管理研究中心，重点展开理论密切联系实际的研究工作，是很有意义的。

　　政府购买服务是政府采购不可分割的重要组成部分。多年来，尽管在文化、医疗等诸多方面进行过提高政府购买服务效果的尝试性探索，也包括借鉴国际上的某些经验，但“考核”仍是困扰政府购买服务的核心性问题。

　　购买公共服务由政府牵头，如扶助弱势群体、维护基本的公平正义等，政府发挥着主导性作用。但从原理上来讲，我们所说的政府购买服务，面对的是“准公共产品”这套购买对象，需要贯彻市场充分“发挥决定性作用”这样一个资源配置的基本认识。市场化竞争机制可以激励、提升公共资金运行绩效结果，缓解政府力不从心的矛盾，因此机制创新是关键。实现公共服务“阳光化”是一直探索的问题，阳光下的创新机制应将政府与市场的作用紧密结合在一起。机制创新要遵守“守正出奇”的原理。守正即尊重市场作用和市场力量，而要应对历史性考验的挑战性任务，还要追求守正之后的出奇制胜。近年来，PPP正不断展开，政府和市场主体从分离而“井水不犯河水”划清边界，又变成了合作伙伴关系，可见，“守正出奇”正在实践中不断尝试，“出奇”更要明晰与防控风险。因此，要通过一系列制度创新，形成有效的制度供给，首先要解决制度结构失衡问题。这种制度的有效供给，可以调动潜力活力，解放生产力，在防控风险中带动整个供给体系质量和效率的提高。从这个思路上来说，“守正出奇”的供给侧结构性改革主线上的政府购买服务的发展，实际上也就是以制度建设、配套改革为龙头，以政府采购中服务采购的制度创新打开管理创新和科技创新的空间，达到国家治理所追求的调动一切潜力和活力的新境界。

　　制度改革带来的是整个供给体系的变化，供给体系迎接创新，在供给侧结构性改革主线上，最终必然把追求整个供给体系质量效率的提高落到综合绩效提升上。这需要制度供给、政策供给、人才供给、投融资供给、高科技和适用技术供给等，更需要达到全方位的综合效率升级。讲绩效提升，一定是不仅要落在定性上，关键是还要落在定量上。定性问题就是钱花在什么地方，这是可以直观看到的，定性之后的定量考评却是一大难题，也是当前需要围绕绩效评价命题去讨论的关键。绩效管理中，定量化的考评需要有一套合理的指标体系，它是复杂而亟需探索的，因为它关乎综合效益、发展后劲等无法轻易掌握的外溢性难题，不是简单沿用过去微观主体以企业定位的成本效益分析那一套已有经验，就可以顺势建成的。在这方面我们别无选择，必须由粗到细来推进指标体系的建设和提高量化水平的工作。

上海财经大学中国公共财政研究院院长刘小川：

从宏观上把握购买服务体制机制改革问题

　　保守统计，我国财政公共服务支出的规模约10万亿元，通过政府采购方式实施的公共服务仅1万亿元左右。目前，我国政府购买服务中90%以上的公共服务主要依靠财政无偿拨款，政府购买服务无论从规模上看还是从效益上看都潜力巨大。

　　长期以来，我国财政改革一直重收入轻支出，财政改革的重点也几乎都是围绕收入进行的。近年来开始逐渐重视财政支出，政府购买服务绩效评价就体现了对财政支出的重视。不过，个人认为，政府购买服务绩效管理的思路还应拓宽。因为政府购买服务非常复杂，什么叫政府购买服务绩效管理？个人的理解是，在购买服务支出已经确定的前提下，去研究它的产出，力求产出最大化。难点则在于产出怎么衡量。如果我们能够在政府购买公共服务绩效管理方面有所突破，整个预算管理方式也将得到极大提升。

　　政府购买服务绩效管理的目标多种多样，包括经济目标、社会目标、综合性目标等。经济目标相对容易确定，即所谓的经济效果，但很多政府购买服务项目追求的是社会目标，即社会效果。在购买方式上，为实现这些政策目标，应根据不同项目区别对待，如公开招投标、竞争性谈判、直接委托等。

　　建立一个完整、全面的绩效评价体系，不仅要在微观上明确衡量的标准和指标，更要从宏观上把握政府购买服务的体制机制如何改革的问题。绩效评价采用什么指标，属于技术问题；体制机制则是统筹整个政府购买服务绩效管理的政策性前提。首先，应围绕购买主体、承接主体、中介主体进行体制机制改革，现在政府既是购买的提出者，也是此项服务的承接者，这是很容易出问题的。体制机制改革应进一步对接市场竞争，实现“买”者与“卖”者的真正分离，至少实现局部的分离。其次，建立公开透明的管理制度。公共服务项目涉及范围广泛，暗箱操作等更难以避免。政府购买绩效评价需将政府购买行为过程和绩效评价过程全方位向社会进行公开。

上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉：

政府购买服务绩效评价的六个方面

　　政府购买服务的重点指向到哪里，绩效评价的关注点就在哪里。一般而言，政府购买服务的重点指向主要包括立项论证、投入实施、过程监管、产出效果、相关方评价和预期效益六个方面。其中，立项论证、投入实施和过程监管是手段，产出效果、相关方评价和预期效益是结果。之所以在绩效评价中关注立项论证、投入实施和过程监管，正是为了确保产出效果、提升相关方满意度和预期效益。

　　政府购买服务类项目绩效评价中对立项论证的考察，主要包括立项依据、立项程序和立项指向三个方面；关于投入实施的考察，主要从预算保障、政府采购、合同规范、资金拨付程序等方面评价项目投入的资金保障和制度保障；关于过程监管的考察，主要通过合同履约、日常监管、协调机制等观测点来反映；关于产出效果的考察，主要从产出数量、产出质量和成本效益等三个方面来实施；社会大众或特定群体对服务产品的认可及购买主体对所购对象的认可，构成了政府购买服务的相关方评价；对于效益具有滞后性的政府购买服务项目，可从项目实施对项目规划完成的贡献度、当期绩效对总体绩效实现的贡献度、项目实施与管理长效机制的构建等方面来考察其预期效益。

　　需要强调的是，政府购买服务只是提供服务的方式发生了改变，即由政府直接生产转向市场购买，但政府购买服务功能的发挥和价值的体现，则有赖于“更好发挥政府作用”。政府购买服务的推进，政府在提供服务中的职责不但没有减轻，而且还有所加强，对政府部门的履职能力也提出了更高的要求。

　　政府在购买服务中的职责主要体现在财政投入、契约管理和效果优化。就三项主要职责的关系来说，财政投入和契约管理都是服务于效果优化，而服务效果是否得到优化以及如何促进服务效果优化，其评判和实施依据只能来自于购买服务项目的绩效评价。做好政府购买服务绩效评价，首先要把握政府购买服务的内在逻辑，这个逻辑关系不清楚，评价思路就容易跑偏。

上海市财政局总经济师张荣庆：

从上海实践看绩效评价如何开展

　　2013年9月，国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，要求各地充分认识政府向社会力量购买服务的重要性，规范有序开展政府购买服务工作。自此，上海市加快了政府购买服务改革，先后制定了本市购买服务实施意见、管理办法和购买目录，购买范围涵盖公共教育、劳动就业、养老服务、医疗卫生、社会救助等多个公共服务领域。

　　为实现政府购买服务从预算编制、预算执行到绩效评价等全流程的统一管理，上海市搭建了政府购买服务信息管理平台，为政府购买服务信息公开夯实基础。与此同时，上海市也不断强化绩效评价功能，针对不同的项目类型提出了与之相对应的绩效评价和验收方法。目前，市、区财政部门每年都会对重点项目开展绩效评价，如12345市民热线，公路养护，小学生爱心暑托班等项目。据不完全统计，2017年上海市、区两级购买服务预算总金额达192亿元，比2016年增加40亿元，增幅达26%。三年来，上海市已对500多个政府购买服务项目开展了绩效评价。

　　在推进政府购买服务绩效评价过程中，我们也面临着很多困难。首先，如何政府购买服务的范围和问题？上海市制定了政府购买服务指导目录，并根据实际情况动态调整。但随着经济社会发展和社会水平的提高，人民群众对公共服务的需求日益增长，对购买服务也提出多样化要求，政府部门提供的公共服务项目越来越多，与市场的边界越来越模糊，因此，购买服务的范围更加难以界定清楚。其次，评价指标体系如何满足共性和个性要求？政府购买服务项目支出形式多样、内容丰富、涉及面广，但个性也比较突出。购买服务规范性指标的设计须进行多方面考虑，如前期购买需求是否经过科学论证？绩效目标是否清晰？社会满意度和社会效益如何？怎么让社会公众参加评价？最后是成本效益分析问题。现实中，存在垄断行业缺乏合理的服务价格机制、购买成本的合理性与政府采购规范性衔接困难等棘手问题。

　　对此，我也提出自己的一些建议：强化预算部门主体责任，推进预算部门对政府购买服务过程与绩效的管理；合理确定购买范围，这需要财政部门会同编办、民政等预算主管部门共同努力；建立购买需求征集机制，完善评价指标体系，科学设立个性化指标；注重成本效益分析、成本构成和审核标准；注重绩效目标管理和结果应用，让政府购买服务在阳光下运营。

　　(文字/高荣月)