推进事业单位政府购买服务改革改善公共服务供给 | 《政府购买服务管理办法》解读④

财政部近日颁布的《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）适应形势发展的新变化，不仅明确了为什么要开展政府购买服务，如何开展政府购买服务，谁来购买和承接服务等重大问题，而且对事业单位在政府购买服务中的主体地位进行了清晰的界定，进一步指明了事业单位政府购买服务改革的方向，为创新公共服务提供方式、改善公共服务供给提供了制度保障。

　　

事业单位政府购买服务改革是新时代公共服务发展的必然要求

　　

进入新时代，中国社会的主要矛盾发生了重大变化。2018年，我国居民恩格尔系数创历史新低，降至28.7%，达到联合国提出的20%—30%的富足标准。在这个大背景下，人们对于公共服务的需求范围与需求标准不断提升，公共服务面临转型升级：既要在现有的条件下回应扩大了的需求，量力而行，尽力而为，还要尽可能提高公共服务的效率与质量，做到更加精准，更加灵活，更加有效。

　　

然而，以事业单位提供大部分公共服务的做法是计划经济体制的产物，随着市场经济体制的发展，一些事业单位已经与当前经济和社会发展的要求不相适应，不同程度地存在着职能定位不清、体制僵化、监管缺位、效率低下、竞争不充分等弊端。而政府购买服务作为国家治理体系和治理能力现代化的重要工具，已被公认为是激发事业单位活力的重要抓手。因此，推进事业单位政府购买服务改革，创新公共服务提供方式，是回应新时代人民需求，提高公共服务质量与效率的必然选择。

　　

事业单位政府购买服务改革需要战略思维

　　

政府购买服务一词包含三个关键词，即“政府”“购买”和“服务”，这三个关键词决定了其核心内涵。首先，购买服务的主体应是政府。《办法》明确规定，政府购买服务的主体是各级国家机关，公益类和经营类事业单位均不可作为购买主体，只有承担行政职能的事业单位因具有一定的政府特性才拥有购买服务资格。其次，政府的行为是购买而不是自己生产。由于公益一类事业单位承担基本公益服务且由财政全额拨款，属于政府自己生产性质，因而公益一类事业单位不宜作为承接主体。最后，政府购买的是服务而非货物或工程。《办法》规定，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，而工程和服务打包的项目不可纳入其中。

　　

事业单位政府购买服务改革并非是简单的项目购买问题，它涉及公共服务供给体系、事业单位管理体制以及事业单位内部治理机制的改革与重塑，是政府与市场、国家与社会关系的重新调整，相关决策需要从重新构建公共服务体系出发。一方面，要全面审视现有公共服务提供的流程与事业单位内部工作方式，而不应当让其以“过去的办事程序、目前的组织规划、现有的运行能力”来指挥购买服务活动；另一方面，要充分认识到事业单位的优势地位和丰富资源，比如，私人部门不具备的政治权威与稳定特性，以及得天独厚的人力、物力、财力资源等。因此，事业单位政府购买服务改革考虑的首要问题应当是如何利用事业单位的权威地位，与服务供应商、政府部门等充分沟通，整合多方资源形成多元供给体系，发挥公共资源和社会资源的最大效用。

　　

因此，《办法》明确要求，“应当根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制、调整指导性目录”，并应充分征求相关部门意见，需要时可引入专家论证，同时列举了不得纳入政府购买服务内容的“负面清单”。这些规定避免了各部门随意决策、卸责购买等风险，保障了事业单位政府购买服务改革的方向不被偏移。

　　

事业单位政府购买服务改革是系统工程

　　

政府购买服务与事业单位改革的成功衔接还有赖于相关机制的配套，相关机制的设计必须精细完备，避免政策出现漏洞。

　　

例如，在购买资金上，只有有效推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革，将政府购买公共服务纳入到公共预算内，才能实现购买机制规范化、常态化，避免因预算不足“无钱可买”或变相融资的情况发生。在购买服务内容上，需要地方政府保证购买服务项目内容与地方公共服务需求有效对接，同时保证购买项目是适合通过市场化方式提供的服务事项，避免超范围购买、重复购买或变相用工。在购买流程上，必须提高购买服务的竞争程度，强化契约型合同的规范作用，实行全程绩效管理，才能保证公共服务质量的提升。在监督管理上，必须健全财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督等机制，全程实行信息公开，根据条件运用大数据技术实时监控项目实施进程，才能保障公共资金不被滥用。在事业单位内部制度改革上，必须同步推进事业法人治理机制、预算财务制度、人事管理制度等配套制度建设，才能真正解决思想问题，扫除制度障碍，避免公共服务领域的系统性风险。

　　（作者系北京大学政府管理学院教授、北京大学政府绩效评估研究中心主任）

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