界定政府购买公共服务边界的政策建议

根据现行行政管理体制，我国共有五级政府，公共服务主要由市、县、乡等基层政府向居民、企业和其他社会组织提供，省级和中央直接政府提供部分公共服务，因此，从实际可操作的角度讲，中央和省级政府制定指导性政府购买公共服务目录，以描述的方法为主，列举法为辅，并配合必要的负面清单，对基层政府的购买公共服务给予指导。而市、县、乡等基层政府负责政府购买公共服务的具体实施，则以列举法为主，配合少量描述法及负面清单界定所购买公共服务具体边界，制定执行目录，而不是指导目录。如公共教育，具体可以包括职业技术教育、公务员培训、残疾人康复等特殊教育、社区公益教育、党员教育等等。该目录经同级政府批准之后，具有法律效力，没有列入购买目录的公共服务，各政府主管部门不得编制预算，向社会组织采购。对于个别属于描述的公共服务，如确实需要购买，应设置必要的审批程序，以防止购买公共服务目录执行中的随意性。从税法中税目的制定和实施情况看，以列举法为主的界定方法，是可行的。对于负面清单，可借鉴美国、日本等国经验，首先，凡属于政府核心职能，涉及国家政权，关系社会公平正义的服务，如警察、司法审判、税费征收等，不得列入政府购买公共服务范围；其次，对于不能准确核算成本收益，不能进行市场定价的服务，不得列入政府购买公共服务范围。

以转变政府职能、事业单位改革和社会亟需为重点，界定政府购买公共服务边界

如前所述，依据市场失灵和政府失灵等基本理论，现阶段，政府购买公共服务除具有的一般功能外，其还需要发挥更为主要的政策工具作用。第一，界定政府购买公共服务边界，促进政府职能转变。凡是可通过购买公共服务，转移给社会组织承担的事务，政府逐渐退出直接提供领域，重点抓好合同管理、监督服务质量与效率。例如公共文化、社区养老、公共卫生、环境绿化等等，且随着政府购买公共服务的扩展，同时精简政府机构和人员，降低公共管理成本，转变政府职能，提高政府治理能力。第二，加快事业单位改革。在政府购买公共服务市场成熟的条件下，大量公共服务可通过向社会组织购买解决，就不要大量举办国有事业单位。可加快事业单位改革步伐，将相当部分事业单位改制为企业性质的社会组织，自主经营、自负盈亏、照章纳税，承接政府购买公共服务事项。包括各类社会科学、自然科学课题研究、科学技术推广、一般性新闻宣传等。通过改革，大大减轻国有事业单位对政府财政的依赖，激发其积极性、创造性，为社会提供更加优质的公共服务。第三，界定政府购买公共服务边界，提高政府基本公共服务能力，满足社会亟需公共服务需要。目前，在公共服务领域，教育发展不均衡、看病难看病、社会保障制度不健全等基本公共服务供求矛盾突出，应通过政府购买公共服务，增加供给数量，提高公共服务质量，更好地满足社会公共需要，努力解决人民对美好生活的追求与发展不均衡不充分之间的矛盾。

　　根据企业、社会组织和市场体系的成熟程度，及时调节政府购买公共服务的具体边界

在理论上，奥斯特诺姆等人认为，多中心治理模式，是当代公共管理的一种较好的选择，包括社会组织以政府合同形式参与公共服务供给，即政府购买公共服务。但具体到一个国家、地区，其边界的界定，还要考虑一定客观条件的约束。如企业制度的完善、社会组织的发展水平、市场体系的成熟程度等。目前，由于种种原因，我国各地区政府购买公共服务发展不均衡，政府购买公共服务的规模较小，2016年仅为4860.8亿元，占财政支出的比例及GDP的比例较小，还有较大的发展空间。因此，根据我国企业、社会组织和市场体系的成熟程度，及时调节政府购买公共服务的具体边界，进一步扩大各级政府购买公共服务的规模，以满足社会公共需要，充分发挥政府购买公共服务的政策功能，为国家经济社会发展战略目标服务。

　　完善法律制度，为政府购买公共服务边界界定提供保障

第一，在综合考虑各方面意见的基础上，制定《政府购买服务实施条例》等基本法律制度，为边界范围和界定标准提供依据，提高法律地位和效力。同时，编制《政府购买服务实施细则》，基于不同类别、特性和使用范围，具体划分需要通过购买方式的相关公共服务内容、程序和合同签订、执行的方式。地方政府在《政府购买服务实施条例》的基础上，制定符合本地区具体情况的办法或细则，建立完整的政府公共购买服务法律体系。第二，在政府购买公共服务边界界定中，完善使用者参与和公众需求表达机制。（1）重点包括建立和完善政府购买服务听证制度、群众评价制度和巡视制度，将公共服务“购买什么”与、“为谁购买”“如何购买”统一起来。（2）注重培养居民的需求表达意识，使其认识到在选择政府购买公共服务内容和模式中的重要作用。第三，提高信息透明水平，重点对相关购买主体职能发挥情况，公共服务种类、价格、数量、质量，以及资金使用、合同履行、绩效考核、风险分析等信息进行定期公布，为使用主体参与、决策和监督提供信息支持。第三，在法律制度上明确政府购买公共服务边界与其他公共服务提供方式的区别，严格控制利用政府购买公共服务变相融资举债，划分政府购买公共服务与PPP项目建设运营的界限。