某食堂食材配送服务项目中标公告后，B供应商向采购代理机构提出质疑，因对质疑答复不满意又向当地财政部门提起投诉。投诉事项为：一是招标文件没有明确告知政府采购电子化系统中没有开标一览表，导致其投标文件被认定为未实质性响应采购文件。二是采购代理机构发现该问题后没有对此进行澄清或者修改，导致有五六家潜在供应商没有制作开标一览表而被判为无效标，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇。

财政部门经调查发现，该项目实行全流程电子化采购，招标文件约定供应商应按照投标系统中的格式要求填写响应内容后，生成投标文件，并签章。采购代理机构重新制作了开标一览表格式模板,并在表下附有说明：“除可填报项目外，任何修改将被视为非实质性响应，从而可能导致投标被拒绝”。但采购代理机构由于操作不熟悉未将其重新制作的开标一览表添加到相应目录，导致供应商无法看见采购代理机构重新制作的开标一览表，也无法得知缺少此表将“被视为非实质性响应，从而可能导致投标被拒绝”，而是认为通过投标系统已经按招标文件要求填写提供了开标一览表。

同时，确有供应商就政府采购电子化系统政府采购文件与招标文件出现了不一致的情形向采购代理机构进行了询问，采购人或者采购代理机构未对此进行澄清或者修改。

财政部门最终认定投诉成立，鉴于本项目采购过程中出现了影响采购公正的违法、违规行为，责令采购人、采购代理机构废标后重新采购。

1.开标一览表的格式可以设置为实质性响应条款？

2.采购代理机构发现问题后未对招标文件进行澄清或者修改，属于以以不合理的条件对供应商实行差别待遇吗？

问题一：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第二十条第二款明确规定，对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。采购文件的实质性实质性要求是指对采购活动、采购结果产生，或者可能产生重大影响的要求，也可以说属于影响采购活动、采购结果的因素，一般包括技术要求、合同条件、招标投标规则等，通常用醒目的方式标明（通常用“★”，并给予定义）。

政府采购开标一览表的作用非常重要。不仅可以投标供应商的主要信息，包括投标供应商名称、投标标的、投标报价等。而且在投标文件中开标一览表内容与投标文件中相应内容不一致的，根据87号令规定，开标一览表上的报价作为确定开标、评标、签订合同时的依据。但开标一览表并没有统一的格式，不同的项目和地区可能会有不同的格式要求，而且开标一览表的格式也不会对采购活动、采购结果以及合同履行产生影响。本案例中，采购代理机构工作人员在交易系统中编制采购文件时未将其重新制作的开标一览表添加到相应目录，导致供应商制作的开标一览表格式与招标文件要求不一致，不应被判定为投标无效。所以，开标一览表的格式不能设置为实质性要求。

另外，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）也进一步明确，采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。

因此，仅凭供应商在投标系统中填写的开标一览表与招标文件要求的采购代理机构重新制作的开标一览表格式要求不一致，不能直接认定供应商未实质性响应招标文件。采购人和采购代理机构在编制招标文件时应当尽量避免将响应文件的格式要求设置为实质性响应条款，同时以醒目的方式标明不允许偏离的实质性要求和条件，避免产生不必要的质疑投诉。

问题二：《中华人民共和国政府采购法》第五十一条规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复。当询问事项及答复内容涉及修改招标文件或可能影响其他供应商的，采购人和采购代理机构应当在原公告发布媒体上发布澄清公告，以便所有潜在供应商获悉相关信息。本案例中，确有部分供应商就开标一览表不一致的情形向采购代理机构进行了询问，该问题显然影响投标文件编制且关系到其他潜在供应商，但采购人和采购代理机构未对此进行澄清或者修改，显然违背了政府采购公开公平公正的初衷。那么，采购人和采购代理机构就属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇中“就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息”的情形。

因此，采购人或采购代理机构不论是自己发现问题，还是从供应商询问中发现问题，只要涉及澄清或修改招标文件内容或可能影响到其他潜在供应商，都应当根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十七条的规定，及时对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改，并将澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能会影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。

《中华人民共和国政府采购法》

第五十一条供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）

第二十条……对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。

第二十七条……澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。

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