某学生餐厅拆除重建项目竞争性磋商，A供应商获取采购文件后到现场踏勘，发现该项目竟然已开始动工，现场有施工人员，且主体已拆除完毕。A供应商对此提出质疑，认为该项目还未评审、未签订合同就已“先开工”，并且正在施工的工程量清单就是磋商文件中的工程量清单内容，包括砖砌体拆除，余方弃置，水泥混凝土等，A供应商认为采购人属于“先开工后招标”，违背了政府采购程序。在质疑答复阶段，采购人答复施工场地拆除是为了方便大型机械进入。A供应商认为，即便是为了方便大型机械进入，也不需要对餐厅整体进行拆除，且磋商文件工程量清单中的内容出现在正在施工的工程量清单中。因对质疑答复不满，A供应商又向财政部门提起投诉。财政部门调查后，认定投诉事项属实，责令重新开展采购活动。

供应商未签订合同前先施工，可以吗？

政府采购信息报社智库专家、首席顾问曹石林介绍，在一些特殊情况下，比如某个项目时间非常紧迫，等采购结束后再开始施工，可能会延误工期。因此，在采购过程中采购人可能会提前做一些准备工作，例如拆除建筑物等，但这种情况仅限于前期准备工作，而不涉及实际建设工作。本案例中，除了拆除建筑外，磋商文件中工程量清单中的内容在未签订合同的情况下出现在现场施工队的工程量单中，这表明采购人未遵守政府采购程序，违反了法律法规。

此外，如果施工供应商未签订合同就进场施工，属于“未招标先进场”，符合“先定后招”的情形，会被视为施工供应商和采购人之间存在串通投标的违法行为。在本案例中，施工供应商未签订合同就进场施工，并且磋商文件中工程量清单内容出现在现场施工队的工程量单中，符合“先定后招”的情形，构成了串通投标的违法行为。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，中标无效。

曹石林还表示，在“先定后招”的情形下，工程价款的结算容易引发争议。如果实际施工的供应商未成交，另有其他供应商成交，但建设工程已进入施工阶段，这种情形下，工程价款的结算主体就成为一个问题，采购人可能会要求由成交供应商来结算施工供应商的工程价款，但这会出现成交供应商不愿承担这一责任的情况。根据相关《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十一条规定，如果施工合同因“先定后招”被认定为无效，但建设工程质量合格，承包人（施工供应商）仍有权要求发包人（采购人）支付工程款。如果实际履行的合同难以确定，当事人请求参照最后签订的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持。

曹石林认为，在招投标过程中，采购人必须要按照法律规定的政府采购程序进行招标，如果采购人违背政府采购程序，采取“先定后招”的做法，不仅违反了政府采购程序和法律法规，还会构成串通投标的违法行为，并引发工程价款结算等方面的问题。

《中华人民共和国招标投标法》

第四十九条　违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》

第十一条当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持。

实际履行的合同难以确定，当事人请求参照最后签订的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持。