某区公安局车辆保险服务项目采用公开招标方式采购，A保险公司分公司中标。B保险公司质疑，因对质疑不满，向当地财政部门投诉称，该项目参加投标的是A保险公司分公司，但投标保证金的缴纳主体是A保险公司，违反了招标文件的规定。

财政部门受理投诉后了解到，该项目招标文件第二章“投标人须知”中“投标保证金”规定，投标保证金必须从投标人账户转出并于开标截止时间前缴纳至指定账户；第二章“投标人须知”中“对投标文件的初审”规定，投标文件有下列情况之一的，应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理：（5）未按照招标文件要求提供投标保证金。财政部门认为，该项目中，A保险公司分公司投标时，投标保证金的缴纳主体是A公司，不符合上述招标文件投标保证金必须从投标人账户中转出的规定，未按照招标文件的规定提交投标保证金。

财政部门要求A保险公司分公司提交招标文件公示期间其作为投标人，参加投标项目中缴纳投标保证金的电子回执。回单表明A保险公司分公司参加招投标活动时，缴纳投标保证金的付款人均为A保险公司分公司。A保险公司分公司无法证明其不能单独交纳投标保证金。

财政部门作出投诉处理决定，投诉事项成立，因政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。

1.招标文件能规定“投标保证金必须从投标人账户转出”吗？

2.分公司投标，总公司提交投标保证金可以吗？

针对问题一：某政府采购业内专家向记者介绍，投标保证金本质上是一种投标责任担保，其作用是为了避免因供应商在投标有效期内随意撤回、撤销投标或中标后不能提交履约保证金和签署合同等行为而给采购人造成损失。

《政府采购法实施条例》第三十三条规定，投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）进一步规定，采购人、采购代理机构应当允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交保证金。因此，本案中招标文件作出“投标保证金必须从投标人账户转出否则做无效投标处理”的规定，缩小了《政府采购法实施条例》所规定的投标保证金交纳方式的范围，损害了供应商的合法权益，违反了《政府采购法实施条例》第三十三条及《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》相关规定。

山东省政府采购评审专家、章丘市城建建筑安装有限公司王其光表示，只有《招标投标法实施条例》《建设工程货物招标投标管理办法》《施工招标投标管理办法》等适用于招标投标法的项目才有投标保证金必须从“基本账户”中转出条款。政府采购法体系中没有“基本账户”之说，从法律法规层面来看，招标文件要求必须从基本账户转出没有相应的法律依据。

针对问题二，某政府采购业内专家认为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的规定，投标人未按招标文件要求交纳投标保证金的，其投标无效。分公司投标，是否可以由总公司提交投标保证金，需要结合具体情形来判断。实践中分公司参与政府采购活动往往有两种模式：一是总公司授权分公司代表其参与政府采购活动；另一种是分公司自身作为供应商直接参与政府采购活动。前一种模式下，参与政府采购活动的供应商实质上就是总公司，可以由总公司交纳投保保证金；后一种模式下，参与政府采购活动的供应商实质上是分公司，应当由分公司自身交纳投标保证金。

中钢招标有限责任公司副总经理徐娅丽认为，根据《政府采购法实施条例》第三十三条规定，投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。因此，投标保证金是否有效，应当看招标文件如何规定。鉴于本项目招标文件已经规定“投标保证金必须从投标人账户转出”，而本项目涉案的投标人身份是分公司而不是总公司，此时，由总公司缴纳投标保证金属于未按照招标文件要求提交投标保证金，投标无效。

徐娅丽说，对于银行、保险、石油石化、电力、电信等有行业特殊情况的项目，允许以分公司身份参与政府采购活动的，招标文件编制时应充分结合分公司的特点作出专门规定。《民法典》第七十四条规定，分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。投标保证金作为一种投标责任担保，招标文件可以规定投标保证金由投标人（分公司）提交或其总公司提交均为有效。招标文件的此种规定并不会使投标保证金对投标人投标行为的约束作用受到实际影响。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）

第六十三条　投标人存在下列情况之一的，投标无效：

（一）未按照招标文件的规定提交投标保证金的；