2021年7月，某中学女生公寓三连体公寓床项目公开招标，采购预算为900万元。最终，A投标人以780万元的价格中标。中标公告发布后，排名第二的B投标人在法定期限内提出质疑称：A投标人和C投标人没有生产能力，这两家投标人提交的样品系同一家代工厂制作，样品属于投标文件的一部分，委托同一家代工厂制作样品就是委托同一人制作投标文件，应认定A、C两投标人构成串通投标，应当认定A投标人中标无效。

A投标人和C投标人委托同一家代工厂制作样品，能认定为串通投标吗？

某业内专家认为，本案例涉及一个理论上的争议——样品到底属于不属于投标文件的一部分？《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十七条规定，不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制的，视为投标人串通投标，其投标无效。那么本案例中，A投标人和C投标人委托同一家代工厂制作样品，是否因此视为串通投标呢？王永锋认为不应将样品视为投标文件的组成部分，理由有两个：第一，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十二条规定，采购活动结束后，对于未中标人提供的样品，应当及时退还或者经未中标人同意后自行处理。但是依照政府采购现行制度，未中标人的投标文件不能退还，应当依法保管不少于15年；第二，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七十一条规定：采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。也就是说：中标人投标文件是签订政府采购合同并履行的依据。而依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十二条的规定，对于中标人提供的样品，应当按照招标文件的规定进行保管、封存，并作为履约验收的参考。政府采购合同中不会做出类似“以样验收”的规定，样品仅作为履约验收的参考，并不是履约验收的依据。

政府采购信息报特约专家谢言俊表示，从招标文件来看，并没有限制代理商、经销商投标，所以A投标人和C投标人虽然没有生产能力，但依然可以投标、中标，获得政府采购合同。一般采购文件并不限定样品必须投标人自产，因此投标人按照自己所提供的产品技术参数向其他代工厂商定做样品并不违规。

业界专家表示，不能因为委托同一家代工厂制作样品就认定投标人串通投标。

《政府采购法实施条例》

第七十四条　有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：

（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；

（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；

（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；

（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；

（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；

（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；

（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)

第二十二条　采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外。

要求投标人提供样品的，应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准。需要随样品提交检测报告的，还应当规定检测机构的要求、检测内容等。

采购活动结束后，对于未中标人提供的样品，应当及时退还或者经未中标人同意后自行处理；对于中标人提供的样品，应当按照招标文件的规定进行保管、封存，并作为履约验收的参考。

第七十一条　采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。