招标文件的“偏离”规定，到底应该怎么理解？（496期）

关于采购文件的“偏离”问题，业界存在不同的意见。“偏离”是不满足采购文件的实质性要求呢？还是存在“正偏离”“负偏离”之分呢？《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第二十条第二款规定，对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。如何正确理解该条款规定的招标文件“不允许偏离的实质性要求和条件”呢？

近日，有供应商咨询亚利聊政采音频团队，在参加某项目投标时，招标文件有一项技术指标被规定为不允许偏离，而该供应商投标文件中该项指标优于招标文件要求，在《技术商务偏离表》中填写为“正偏离”。结果评标委员会认为既然招标文件规定该项指标不允许偏离，正偏离也属于偏离，由此认定该供应商无效投标。该供应商问道：招标文件规定的不允许偏离的技术指标，供应商提供优于该项技术指标的标的投标难道不行吗？87号令所述的“偏离”到底是什么意思呢？

亚利通过查阅得知，“偏离”是一个汉语词语，其基本含义是指与预定的方向、轨迹或标准产生了一定的偏差或偏离。“偏离”在多个领域和语境中都有应用。方向或轨迹的偏离‌：指某物或某人没有按照原定的方向或轨迹前进，而是出现了偏差；‌标准的偏离‌：指某事物没有达到或不符合既定的标准或要求。尽管政府采购法律法规未对“偏离”一词进行规范定义，但按照汉语词语的释义和采购交易习惯，在政府采购活动中，“偏离”应是指投标文件未达到，或不符合，或不响应，或不满足招标文件的某些要求，视为投标文件存在偏离。

招标文件对于“偏离”应该怎样进行分类呢？亚利认为，按照87号令第二十条第二款的立法原意、招标投标法律体系的相关规定，以及国际采购规则，“偏离”分为“重大偏离”和“细微偏离”。所谓“重大偏离”，是指投标文件与招标文件规定的实质性要求和条件相符，不存在偏离、保留或反对，重大偏离包括：一是以实质性方式影响到合同中规定的货物及相关服务的范围、质量或性能；二是与招标文件、采购人或采购代理机构、评标委员会的权利，或者投标人在合同项下的义务相抵触；三是该偏离一经修正、补充，将对提交实质性响应招标文件要求的其他投标人的竞争地位带来不公平的影响。因此，投标文件若存在重大偏离，将影响投标文件的效力，即直接导致投标无效。与重大偏离相对应的偏离称为细微偏离。所谓“细微偏离”，是指投标文件在实质性要求上响应招标文件，但存在非实质性要求的轻微不合规或不规范，或部分非实质性缺陷，且可在不损害其他投标人的情况下予以更正或放弃。因此，投标文件若存在细微偏离，不影响投标文件的有效性，但在评审中可能影响供应商的得分和排序。

投标文件哪些情形属于“重大偏离”或“细微偏离”呢？实践中，一般将投标文件存在招标文件规定的投标无效的情形，作为投标文件存在“重大偏离”，或者将投标文件偏离招标文件的实质性要求和条件，规定为投标文件存在“重大偏离”。符合法定“澄清、说明或者补正”的情形，以及不影响投标文件实质性内容的偏离，属于“细微偏离”。招标文件的哪些内容属于实质性要求和条件呢？借鉴人民法院认定合同效力的做法，通常将违反招标文件规定将导致投标无效的要求和条件，规定为招标文件的实质性要求和条件。实质性要求和条件又分为“法定要求和条件”和“约定要求和条件”。所谓“法定要求和条件”，是指法律、法规、规章规定的偏离导致投标无效情形，包括适用法律、国家有关效力性强制性规定的事项，例如87号令第六十三条规定的六项投标无效情形，如未按照招标文件的规定提交投标保证金等；所谓“约定要求和条件”，是指招标文件约定的不允许有偏离、保留或反对，否则将导致投标无效的情形。这些情形通常涉及：一是对采购标的质量有重大影响的事项，包括采购标的的功能、性能，重要参数指标，或者服务内容、服务标准等；二是对合同履行有重大影响的事项，包括合同项下诸如工期、数量、标准、合同价款支付方式以及与招标文件权利或供应商在合同项下的义务相抵触等；三是对采购活动有影响的规则事项，包括最高限价、投标文件格式，以及对其他供应商的竞争性地位带来不公平的影响等。

按照汉语词语的释义，投标响应文件存在偏离，是指投标文件不符合，或不满足采购文件的某些要求，“偏离”不应该有“正偏离”或“负偏离”之分。实践中，采购人、采购代理机构在采用综合评分法时，习惯于将投标文件不满足招标文件的某些要求，进行扣分；优于招标文件的某些要求，进行加分。投标文件不满足招标文件的某些要求进行扣分，无可非议。但从评审因素设置的原则看，投标文件优于招标文件要求，应视为满足招标文件要求，不应另外进行加分，否则，供应商会认为采购需求具有不确定性，难以作出响应。今年财政部发布了政府采购指导性案例36号。该项目招标文件的评审标准规定“一个正偏离加1分，最高得5分”。财政部认为，“招标文件采用正偏离加分、负偏离扣分的评分模式，容易产生指标之间代偿的效果，不能客观反映产品本身是否实际符合采购需求。上述评分模式与政府采购分值设置及评价原理不符，属于‘评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应’的情形，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条第三款的规定。”该指导性案例中对“偏离”的解释也与汉语词语的释义吻合，这里亚利提醒采购人、采购代理机构在编制评审标准时应给予特别注意。

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