设置“实质性要求”多少为好？（426期）

在采购实战中，对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构往往在采购文件中做出规定，并以醒目的方式标明，通常用“★”（星）号，并给予明确定义。设置“实质性要求”目的是保证购买到手的东西能用可用，不会影响到使用效果。那么，“实质性要求”设置需要注意什么呢？是否设置得越多越好呢？我们先来看两个案例：

第一个案例：一个设备采购项目，采用综合评分法，采购文件中包含50个技术参数，但未规定实质性条款。评审时，专家认为，采购文件未规定实质性条款，供应商投标响应时，一旦出现不满足采购人实际需求的偏离，将会影响采购目标的实现，采购人需要承担很大的采购风险。

第二个案例：某学校多媒体教学设备采购项目公开招标，采购预算125万元。招标公告发出后，有供应商质疑投诉，理由为：采购文件中的技术参数和要求总共80项，其中以“★”号标注的实质性条款共有50项，实质性条款设置过多，基本上锚定了某个供应商的规格型号，涉嫌歧视其他供应商。

这两个案例反映出采购人和采购代理机构在编制采购文件、设置实质性要求时的两个极端情况。由此引出两个问题：一是采购文件可以不规定实质性要求吗？二是采购文件规定实质性要求的，“实质性要求”的数量是多了好还是少了好呢？

根据政府采购法律法规中有关采购方式、评审方法的规定，满足采购文件规定的全部实质性要求，是供应商获取中标成交资格的最基本条件。那么，哪些属于采购文件规定的实质性要求呢？

亚利认为，采购文件的实质性要求是指对采购活动、采购结果产生，或者可能产生重大影响的要求，也可以说属于影响采购活动、采购结果的因素。实质性要求相对应的则是非实质性要求。采购文件中的实质性要求一般包括三个方面内容：技术要求、合同条件和采购规则。如，对采购标的质量有重大影响的实质性要求，包括采购标的的参数、指标、配置以及服务内容、服务标准等；对合同履行有重大影响的实质性要求，包括合同中的工期、数量、标准、合同价款支付方式等要求；对采购活动有影响的游戏规则，包括保证金缴纳、最高限价、投标（响应）文件签署、文件格式等要求。如果供应商不能满足这些重要要求，一则采购标的质量或者合同的履行，难以实现采购人的采购目标；二则采购活动根本无法正常顺利进行。因此，采购文件将上述三个方面的要求规定为不允许偏离事项，属于采购文件的效力性强制性规定，即不满足该项规定，投标（响应）无效。410期亚利聊政采音频也对此进行了详细叙述。

亚利先聊第一个问题，采购文件是否一定要规定实质性要求？规定采购文件实质性要求的作用、意义以及采购文件不规定实质性要求的风险，前面已经讲述。实践中，技术项得分低却中标的情形时有发生，导致采购人对采购结果不满意，或者采购人不敢使用最低评审（评标）价法，担心采购结果满足不了采购需求。究其原因，无非是采购文件仅对采购标的的技术参数、指标作出了规定，但没有规定哪些技术参数、指标不允许偏离，即没有规定采购文件有什么实质性要求，以至于供应商认为采购文件都是非实质性要求，可以偏离。采购用于妇科孕检目的的超声设备，采购文件应规定供应商提供腔内探头为实质性要求，但若不规定，一旦提供其他线阵等探头的供应商获得中标成交资格，其采购结果肯定不能满足妇科孕检对探头形状、探测深度的要求，采购人采购超声设备用于妇科孕检的目标便无法实现。归纳起来，对于不允许偏离的技术、合同、规则，应设置为实质性要求，供应商一旦偏离一项实质性要求，响应即为无效。

再来聊第二个问题，规定采购文件的实质性要求，除法律法规禁止事项外，其他则由采购人、采购代理机构自由裁量。采购人、采购代理机构结合采购项目的实际，可以将采购文件中所有要求规定为实质性要求，由供应商获得中标成交资格后实施的项目，如物业项目，可以将采购文件中所有条款规定为实质性要求。采购人、采购代理机构也可以将采购文件中有一些要求规定为实质性要求，如货物采购项目，可以将采购文件中某些要求规定为实质性要求，因为货物类项目，规定的实质性要求过多，很可能导致采购项目缺乏竞争，或者废标或者终止采购，还有可能因引用特定供应商产品参数、指标引发质疑投诉。但如果规定的实质性要求过少，又会导致实质性要求设置形同虚设，无法达到限制不满足采购需求的供应商中标成交的目的。

实质性要求条款究竟设置多少为宜呢？不超过5条、10条、20条？法律法规没有明确规定。在采购实践中需要考虑的，一是既能促进供应商竞争，又能满足采购人的实际需要；二是以供应商投标响应文件对采购文件非实质性要求的偏离不会对采购项目质量，或者合同履行以及采购活动造成重大影响，来倒推哪些应属于实质性要求。

亚利注意到，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条规定“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项”；《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》（财库〔2020〕31号）也规定，“采购人要在编制采购文件和拟定合同文本时将满足《基本要求》的有关规定作为实质性条件”。上述规定可能会增加采购文件实质性要求的数量，从另一个方面也反映出采购文件设置多少个实质性要求应符合采购项目实际的特点，不应人为一刀切进行限制。

亲爱的政府采购同行，亚利发现多年以来在各级财政部门公布的政府采购投诉和监督检查案例中，一半以上都是由于采购文件引发的。各位同行在采购文件编制过程中，应当做到什么？规避什么呢？由我和曹石林老师合著的《采购文件编制指南》（之二）一书，经过半年的精雕细琢，近期再版重印，敬请通过政采1号店微店下单。

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