曹富国 中央财经大学法学院教授、博士生导师
　　中国公共采购研究所所长

　　一、引言

　　物有所值评价是我国现行政府和社会合作（PPP）政策的一项核心制度，是判断是否采用PPP模式的决策依据。然而，PPP的物有所值并不是一项孤立的制度，相反，它以传统政府采购的物有所值为参照，并且根植于公共财政和公共支出管理的内在要求中，是现代国家治理的一项核心价值和原则。当然，物有所值的内涵和外延也随着时代的变迁而发生改变。本文简单追溯物有所值的渊源，侧重从PPP物有所值评价所参照的传统政府采购中的物有所值问题的角度，讨论物有所值的内涵及其发展，以期对政府和社会资本合作中的物有所值理论和实践的发展有所启发。

　　二、物有所值的渊源及其在现代财政中的地位

　　在大众的语言中，物有所值这一概念通俗易懂，也就是说相对于你所购买的货物或服务的质量，你所花的钱是很值得的。可见，物有所值这一概念，常常与花钱有关。这一点无论在中文和英文的环境中都是如此。因此，当物有所值概念被用于公共部门时，它也常常与公共支出有关。有许多文献都指出，英国最早开始在公共部门正式使用物有所值的概念。实际上，英国也是在财政支出压力之下，在地方政府改革中开始使用物有所值这个概念。当时，英国正在进行一场影响深远的新公共管理改革运动，开始将市场机制引入到公共部门的改革中，构建一个“采购型”的公共部门。在这种背景下，政治家为了赢得选票和获得改革的正当性和推动力，就开始使用物有所值这个老百姓再熟悉不过的概念，来告诉选民，来自于纳税人的每一分钱都要花的物有所值，为来百姓带来更大的利益。

　　有研究者考证，从法律层面上看，在英国，物有所值的概念可以追溯到1982年的地方政府财政法。当然，该法并没有给出物有所值这一概念的具体定义。据说这是政治上的有意为之：这种模糊处理是为了避免地方政府的反对。相反，该法采取了“摸着石头过河”的方式来通过试点项目寻找物有所值的确切内涵。之后的十几年，物有所值的内涵得到了充实，3Es（efficiency, economy and effectiveness），也即“效率（产出最大化）”、“经济性（成本最小化）”和“效果（完全实现了期望的结果）”，逐步成为物有所值内涵的三个互为逻辑的组成部分以及物有所值评估的三个主要方面。后来，为了评估公共资金支出的公平公正性，第四个E（equality）成为物有所值评价的新方面。

　　后来，英国进一步深化公共部门改革，在公共服务领域开展强制招标制度，并在1999年的《地方政府法》中引入了“最佳价值”（Best Value）的概念，对物有所值理念进行完善。最佳价值理念可以被认为是对物有所值理念内涵的进一步丰富，尤其是，相对于之前的“3Es”评价内容，最佳价值理念为物有所值理念加入了一项必需商询利益相关者，尤其是服务用户意见的义务。物有所值理念本来就是一项以用户为导向的理念，在法律上增加向服务用户咨询的义务和强调服务用户在物有所值评价决策中的重要作用，能够更好地释放物有所值评价的效果。

　　今天，实现物有所值是中央和地方政府、国民健康服务等所有公共部门的责任。就中央政府而言，内阁办公室的一项职责就是确保政府有效运行，并对政府服务进行改革，使用户能够获得有效率和有效的政府服务。内阁办公室内设的效率和改革组（Efficiency and Reform Group）与财政部和其他政府部门紧密合作，代表纳税人来实现效率、节约和改革。

　　因此，可以认为，物有所值理念及围绕这一理念所构建的一系列制度并非仅仅是我们今天在讨论PPP的背景下才开始出现。实际上，它源自于公共财政法，是现代公共部门管理，尤其是公共财政管理的内在要求。物有所值的政治正当性和经济理性在于，政府的组织形式、公共服务的提供方式可以多种多样，但它们都统一于物有所值的基本检验。今天，物有所值作为一个公共财政管理的基本理念已经在全球范围内得到确立，而且物有所值理论已经深入到政府活动和公共财政管理的各个具体领域，包括政府采购和PPP这种创新型的公共采购制度中。

　　三．政府采购中的物有所值问题

　　PPP的产生是相对于传统政府采购而言的，因此，PPP物有所值的评价也应该以传统政府采购的物有所值评价为参照。公共部门比较值（PSC）技术只不过是PPP与传统政府采购物有所值评价的一个中间媒介，而且这个媒介本身应该反映传统政府采购的物有所值。因此，从理论逻辑上看，为确立PPP物有所值理论及方法，首先必须厘清传统政府采购的物有所值问题。

　　当我聚焦于政府采购中的物有所值问题时，我的脑海中出现的场景与我们当下在PPP视野下所出现的物有所值场景不同。我们今天讨论PPP物有所值问题时出现的几个关键词是公共部门比较值、定性分析、定量分析。而在政府采购的场景下，物有所值的视野则开阔得多。

　　我们首先讨论政府采购制度追求的目标，也即物有所值中的“值”。物有所值的英文直译表达方式是资金价值（Value for Money），所以物有所值中的“值”可以被认为是公共支出所追求的价值，包括公共资金支出活动所产生的直接结果及其所产生的影响。从这个意义上看，物有所值可以被认为是公共采购法所追求的价值目标。

　　政府采购法的价值目标通常被分为两类。一类强调政府采购的经济价值。这意味着，在政府采购决策体系中，只考虑政府采购的经济因素，不考虑非经济因素。节约资金、经济效率、经济可行性、国际贸易自由化和市场开放等都可以被纳入这一范畴。另一类目标被称为公共政策目标，也即政府采购除了要实现经济性目标，还要实现更广泛的政治、社会、环境等公共政策目标。比如，我国政府采购法中采购国货政策、促进中小企业发展等经济社会和环境可持续发展的政策都属于这一类。所以物有所值中的“值”到底值不值？它既可以是指一个衡量产出的纯粹经济性的东西，也可以指这个产出所可能产生的更大范围的影响。这就正如同样一件衣服，有人仅仅用来御寒，有人却赋予它更多的价值内涵。所以，政府采购中物有所值的内涵非常具有包容性，它也具有很强烈的时代性。比如随着时代的发展，政府采购要促进的公共政策目标也变得极为广泛，可能会包容社会公平正义、创新、环境友好、应对气候变化等内涵。当然，价值的内涵越丰富和多元，越会带来价值之间的潜在冲突和实践中的决策困难等难题。比如公共采购国际法就常常抵制第二类目标，因为它追求的首要目标是贸易自由化。所以，欧盟公共采购法在经历了几十年的发展之后，只是在最近才接纳物有所值的概念。在联合国国际贸易法委员会新修订的公共采购示范法中，物有所值最终并没有被法律文本所采纳，虽然其立法指南对物有所值有大量的讨论。WTO政府采购协定还没有采纳物有所值理念，虽然它确实也纳入了一些物有所值的要素，比如它的立法宗旨中有关公共资源的有效率利用等论述。值得强调的是，世界银行最近对其采购规则进行了革命性的改革，首次确立了目的导向和物有所值目标和原则。

　　我国在政府采购领域内最近几年开始倡导物有所值的理念，但要在采购法中确立物有所值的价值，还需要进行深刻的公共采购法律改革。我们现在的PPP决策体系中，主要还仅仅是一个经济决策模型，尽管它也开始纳入了一些其他因素的考虑。

　　所以，政府采购中的物有所值目标与政府管理和公共财政管理的物有所值目标具有一致性。政府的价值目标是什么、公共财政的价值目标是什么，政府采购的价值目标就是什么，无论是传统采购还是PPP都是如此。这一点再顺理成章不过了。

　　那么，如何实现物有所值目标？在政府采购中，实现物有所值目标的主要假定是市场机制和公开竞争。政府采购法确立了以招标为代表的竞争性采购方法，为竞争的例外确立严格的限制条件。在政府采购法中，有关政府采购方法及其适用的规定也占据了政府采购法文本的主要部分。

　　然而，政府采购实践也表明，有时，仅仅依靠合同授予环节的竞争并不能实现物有所值。于是，政府采购制度又强调了采购生命周期理念。采购生命周期始于需求产生，经由计划、预算安排、招标、合同履行指导需求得到完全满足。因此，合同授予前和合同授予后阶段，也是实现物有所值的重要环节。在PPP的背景下，这些环节对实现物有所值具有特别的重要性。

　　实现物有所值目标的另一个重要方面是评标标准，以及是否允许备选投标方案。一味强调价格最低标准和仅仅考虑购置成本（而不是寿命周期成本）不利于物有所值实现。备选投标可以提供有价值的方案，可能更有利于创新和实现物有所值。

　　实现物有所值还与政府采购法的规制理论有关。以反腐败为导向的采购法会导致采购人为程序采购而不为价值采购的现象。因而，政府采购主管部门近几年提出采购法转型的问题，使采购法从程序导向走向结果导向。也就是，政府采购法要将物有所值作为其价值目标，并由此审视整个制度的改革。

　　物有所值导向的采购法和制度更加凸显了能力因素在实现物有所值中的作用。同时，集中采购与分散采购结合等组织问题也是影响物有所值的一个重要变量。

　　当然，我们还可以对影响政府采购物有所值实现的变量进行扩展，但这里想要强调的是，物有所值评价理论和技术可能需要更开阔的视野。

　　四、结论

　　物有所值是现代政府利用多种形式开展活动、提供公共服务时采用的一种理论、方法和评价技术。物有所值的政治正当性和经济理性在于，政府的组织形式、公共服务的提供方式可以多种多样，但它们都统一于物有所值的基本检验。物有所值也当然是现代公共财政管理的内在要求。

　　物有所值理论试图回答一个问题：纳税人的资金花的到底值不值。在回答这个问题时，公共资金的支出价值包容了公民的各种利益诉求，包括其作为纳税人的诉求和作为公共服务用户的诉求。就此而言，无论是采用传统的采购方式，还是采用PPP的方式来获得公共服务，都应该在原则上将物有所值作为一项价值目标和基本原则。因此，仅仅就PPP的物有所值理论讨论物有所值问题，会割裂物有所值理论与一般公共采购管理和政府采购管理的内在联系，导致陷入一叶障目的理论盲区和实践误区。

　　PPP的产生是相对于传统政府采购而言的，因此，PPP物有所值的评价也应该以传统政府采购的物有所值评价为参照。公共部门比较值（PSC）技术只不过是PPP与传统政府采购物有所值评价的一个中间媒介，而且这个媒介本身应该反映传统政府采购的物有所值。因此，从理论逻辑上看，为确立PPP物有所值理论及方法，首先必须厘清传统政府采购的物有所值问题。

　　对政府采购中物有所值问题的研究所获得启发是，物有所值的实现不仅仅是一系列经济财务类指标的算法的结果。我们已经跨入了一个“采购政府”的时代，我们的政府管理和公共财政管理站在纳税人和公共服务用户的角度考虑物有所值了吗？PPP物有所值的评价和PPP项目潜在物有所值的实现需要一个完整的制度构建，乃至是在整个公共部门管理，尤其是公共财政管理中确立物有所值的核心地位。

　　既然PPP是相对于传统政府采购而言的，其正当性也在于其相对于后者而言更具有物有所值，那么从本质上看，用以比较的应该是传统政府采购的物有所值与PPP的物有所值。PSC只不过是基于算法便利而发明的一个用以比较分析的中介而言。以此为基准所作出的物有所值评价分析的妥当性不仅取决于这一技术所赖以运行的数据可得性及其算法，还在于这一基准指标本身是否能够反映和包容物有所值的丰富内涵。否则，所做出的物有所值评价就是片面的。比如，正如一个业内人士所言，假定一个地方缺乏对PPP及其物有所值的认识和实施物有所值的能力，即使算出了物有所值，也不可能实现物有所值。

　　本文认为，公共财政、传统政府采购、PPP中物有所值理论具有一致性。有鉴于此，对PPP物有所值评价的理论和技术的应用就不能只盯着PSC的算法。即使假定这个算法有其合理性，除非PSC具有足够的准确性和包容性，否则，基于PSC算法所作出的物有所值评价也不应该成为作出PPP项目决策的唯一标准。

　　我们或者可以认为，当我们引入PPP物有所值理论及其评价方法的时候，我们并没有同时引进这个理论和方法所适用的土壤和气候。人家在讨论PPP物有所值理论和技术的时候，或许只关注和比较PPP与传统采购不同的地方，并设计了用以比较的方法和技术。基于物有所值理论在公共财政、传统政府采购和PPP之间的一致性，他们在跟我们讨论PPP的时候，大概省去了PPP与传统采购的相同的地方的比较。而我们可能会将人家的PPP物有所值分析方法当成物有所值评价的全部。

　　随着我国PPP时代的到来，国家治理也进入了一个“采购政府”的新时代。PPP的物有所值理论和技术不是孤立的，它是国家治理转型中公共财政管理的核心理念和方法。我们引入了这一理论和方法，也需要培育其生长的土壤和改良其运行的气候。

　　是我们在公共财政管理中确立物有所值理论地位的时候了。

　　来源：财政部PPP中心