签约冷清 PPP模式还待“定心丸”
十三五”开局之年,供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。
财政部PPP中心25日发布全国PPP综合信息平台项目库季报第2期,截至2016年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个,总投资87802.47亿元,比1月末分别增加724个、6480.47亿元。
截至目前PPP入库项目的落地率为21.7%,比1月末落地率高出2个百分点。
按回报机制统计,使用者付费项目3671个,投资363万亿元,分别占入库项目总数和总投资的47.5%和41.3%;政府付费项目2211个,投资1.94万亿元,分别占28.6%和22.2%;可行性缺口补助项目1839个,投资3.21万亿元,分别占23.8%和36.5%。
根据各方意见,自2016年3月起,将“污水处理”二级行业由“生态建设和环境保护”一级行业划分至“市政工程”一级行业。
市政工程领域目前共有2704个项目,总投资23846亿元。其中,污水处理、市政道路、供水、垃圾处理等4个二级行业的项目数分别为647个、404个、319个、226个,占市政工程项目总数的59%。与1月末相比,污水处理新增项目647个,新增投资额,557亿元。
此外,污水处理、海绵城市、管网(包括地下综合管廊)、垃圾处理(不包括垃圾发电)等18个二级行业成为PPP项目库中项目数较多及投资额较大的行业。
东部热西部冷
此外,“西部地区是城镇化率的洼地,这表明未来在西部地区将有极大的投资需求。”北京大学首都发展研究院院长李国平称,在西部地区地方政府财政较弱的背景下,社会资金的参与显得非常重要。
目前的城镇化率状况是,东北地区60.83%,中部地区49.79%,西部地区47.37%,东部地区63.64%。
财政部财政科学研究所原所长贾康指出,目前西部各级政府面临地方债务、城镇化资金投入、老龄化投入等多重压力,利用PPP模式可以减轻政府部门的财政支出压力,提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。
“新型城镇化的资金需求有两个方面,一个是基础设施,包括城建、环保、交通等;还有一个是公共服务,包括教育、医疗、住房、社保等,”李国平称,“四川的城镇化水平在全国排24位,所以未来的城镇化对GDP的需求肯定非常巨大。”
事实上,在西部省份中,四川省PPP推进效果受到好评。四川省财政厅副厅长陈书平称,截止到3月31日,四川省736个项目纳入财政部综合信息平台项目库,入库项目总投资7153亿元,占入库项目总数的10.3%,项目数居全国第三。
陈书平表示,四川省在政策制度方面,除出台了PPP项目推进办法以及建立了长效工作机制和政策的激励机制外,省级财政支出10亿元,设立了PPP投资引导基金,通过股权投资,债券投入、融资担保多种形式搭建政府持续支持的平台。
国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁称,在对全国多个省市进行考察后,发现PPP呈现“东部热、西部冷”的情况,四川省属于特例。
深化各方合作机制
为此,环境保护部近日正式出台《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》(以下简称《意见》),从4个方面部署环保领域供给侧改革。
其中,《意见》第8条提出,“积极推进政府和社会资本合作(PPP)模式”。其中包括,“国家将在全国范围内组织建立环境保护PPP中央项目储备库,并向社会推介优质项目”;以及环境保护部“会同有关部门建立PPP项目绿色通道、部门联批联审一站式服务,制定支持性政策措施,确保高质量PPP项目的顺利实施”。
对此,业界资深人士李炜指出,这两项政策都有利于推动PPP项目发展,但是目前财政部和国家发改委都已建立自己的PPP项目储备库或示范项目名单,“不知道环境保护部的这一制度与其他部委怎么结合”。
深耕环保行业多年的金永祥有同样顾虑。据他介绍,除财政部和国家发改委,住建部也建立了PPP项目库,已有几百个项目入库。而目前存在一个项目入选不同部委项目库的情况,因此,如何加强部委之间项目库的协调很重要。
“建库本身对推动PPP项目有好处,地方政府把项目信息放入库中,有利于社会资本及咨询公司等第三方获取信息。”金永祥表示,但这对项目库的质量提出很高要求,入库的信息准确可靠、项目条件成熟,建库才有意义。
目前,中国环境规划院正在协助环境保护部、财政部进行环保PPP项目推介工作。环境规划院环境PPP中心主任逯元堂介绍说,项目由各地通过财政部PPP信息平台上报,财政部、环境保护部择优进行推介。
难逃“雷声大雨点小”
不难发现,尽管国内PPP项目的投资额巨大,但签约率仍然偏低,即所谓的“雷声大雨点小”。
国家发改委投资司副司长韩志峰对此表示,PPP项目的开发应充分发挥项目本身的商业价值,发挥价格机制在PPP项目中的关键作用,合理确定价格收费标准、运营年限,保障社会投资者的合理收益。应该说,这抓住了问题的关键。
而PPP项目遇冷,也暴露出有关方面对PPP的理论认识和推广实践都还存在一定局限。
其一,当前仍有一些地方政府仅将PPP模式视为一种融资手段,没有把精力放到转变体制机制、保证社会资本的合法权益上,主要表现为工作协调不到位。
其二,担心政策变化、缺乏法律保障,是投资者的最大顾虑。PPP项目是长期投资,期间城市规划、建设变化难料。政策能否保持一致,导致投资人顾虑重重,因此项目遇冷也就不难理解了。
其三,并非所有的项目都适合PPP模式。PPP模式有融资功能,但核心是以低成本实现高效率运营,提供更好的公共服务产品。即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家,PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。因此,指望通过PPP模式就能很快“做大做强”,既不现实也不可能。
专家认为,目前部分PPP项目前期投资量巨大、回收周期较长,这给政府和社会资本合作增加了许多难度。因此有人建议,政府可以给予一定补贴,从而激发民间资本的参与热情。
这固然不错,但不过是权宜之计。政府真正要做的,不是拿钱补贴,而是要站在市场角度,完善投资机制。这要求政府在给人以“定心丸”的同时,还要加强合同监管,避免PPP项目所带来的效益被弱化。此外,也需要有耐心,推广PPP项目必须立足现实,稳妥推进。
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