六大财税改革报告之有效分配财政资金

　　重庆报告：财政直补企业易造成寻租和不公

　　在财政部开展2013年财政改革与发展六大重大课题研究中，重庆市财政局承担了“促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系问题”。

　　课题负责人为重庆副市长、原财政局局长刘伟，课题成员包括重庆社科院院长，综合经济研究院院长，财政局总会计师，财政局研究室、预算处、教科文处、经建处、企业处、税政处、社保处负责人等。

　　今年前10个月，我国财政收入同比增长8.2%，与之相对应的是，2010年同期财政收入增速为21.5%。一方面财政收入增速趋缓，另一方面公众对公共服务仍有较高期望，如何分配有限的财政资金，提供什么标准的公共服务等，都变得很迫切。

　　课题报告指出，财政资金应集中保障基本公共服务，“基本”的定义现在仍不清楚，中央应出台基本公共服务的范围和标准。当前财政资金使用中存在一些问题，如直接补贴企业和项目，容易造成寻租和不公；基本公共服务如农村人畜饮水，未能得到保障，而农村公共文化产品不属基本公共服务的，又有资金投入等。

　　至于主体功能区划建设，报告认为应该推行差异化的财政政策，在限制开发区和禁止开发地区，应给予生态补偿和确保公共服务均等化的财政转移支付。

　　不应直接补助企业和项目

　　报告指出，我国财政资金对企业的扶持，多体现在具体项目上。这使得项目资金落在少数企业身上，对大部分企业造成不公；项目方向与企业的实际需要脱节，使用绩效不高；再者，项目审批掌握在相关部门，造成了权钱交易等腐败问题。

　　具体而言，如对出口企业予以奖励，导致出口虚高；淘汰落后产能专项补助资金，按落后产能量等指标直补企业，这些指标难以核实，也导致了虚报、瞒报等问题；对企业“保姆式”的扶持补助，使得一些企业争取财政资金的意愿，远高于开发市场的动力。

　　报告认为，对产业发展的扶持政策应该主要在公平税负环境和降低劳动力、资本、土地等要素成本方面。

　　企业也有这方面的呼声。据21世纪经济报道记者了解，很多企业在行业协会、政府座谈会上明确表示，不需要政府补助，政府只要降低税费就好。

　　除了针对企业的补助，区域性税收优惠政策过多过滥，也造成了财政资金的损失。报告指出，有些地区招商引资优惠力度过大，有些将范围扩大到企业高管个人，有些超越财政承受能力。

　　按照财政部的部署，经国务院批准的区域性优惠政策，有时限的到时限要取消；没定时限的，要规定时限；没经过批准的一律取消；地方要自行清理自己出台的税收优惠政策。

　　财政部部长楼继伟曾表示，税收优惠政策过多过滥，造成不公平竞争。各地都出台税收优惠政策，干扰了市场在资源配置中的决定性作用。

　　应保障基本公共服务

　　重庆结合了自身案例，表明当前部分公共服务存在“福利化”的趋势，使得财力难以持续。

　　重庆目前存在残疾补助、70周岁以上老人生活补助、独生子女家庭补助、大病医疗补助、免缴农村合作医疗统筹自负缴费部分等“搭车”优惠政策。经初步测算，一个低保家庭能享受的附加优惠政策每年3.6万元左右。

　　这是普遍的趋势，全国各地低保的附加优惠条件越来越多，低保户除了领取“低保金”外，还可享受住房、教育、医疗、电气供应等方面的减免或优惠政策。

　　报告认为，低保含金量过高，在一定程度上有失公平，使得低保对象“退出难”，甚至出现“养懒汉”的现象。低保制度是面前全体国民的一个维持最低生活标准的福利性补助，不应附加太多最低生活保障之外的福利。

　　一些公共服务有“超标”嫌疑，有些则还不到位。报告尤其指出，中央出台的县级基本财力保障机制，部分项目保障标准仍然较低，如每个行政村的运转费用为4.5万元/年，与实际支出需求仍有较大出入。

　　另外，有些服务不属于基本公共服务领域范畴。如在国家出台“广播电视村村通”的政策，要求“基本实现所有通电行政村和自然村户户通广播电视”；与此同时，还有农村电影放映工程，要实现“行政村一村一月放映一场电影，每场财政补贴200元”。

　　报告认为，农村电影放映工程政策实际执行的效果不佳，基本可被“广播电视村村通”所取代。

　　提高生态补偿标准

　　2010年12月份，国务院印发全国主体功能区规划的通知，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四种主体功能区。

　　报告认为，财政方面对于限制开发区和禁止开发区的财力补偿机制不完善。一方面，现行给予重点生态功能区转移支付，对那些农产品主产区和其他限制开发区而言，是一种政策不公；另一方面，具有生态保护建设任务的区域，往往呈点状分布在各个不同功能区，哪些优化开发区往往也需要投入大量生态保护。

　　如重庆的万盛区、南川区被认定为资源枯竭城市，而临江的綦江区也很类似，却得不到相应的财力支持。

　　社科院财经战略研究院研究员杨志勇，对21世纪经济报道记者表示，对生态保护地区的财力补助，主要通过中央对地方一般转移支付，在转移支付中，加入“生态”因子进行计算；另外，牵涉到跨区域问题，还需要横向转移支付，如贵州处在珠江源头上，对于珠江的保护，广东可能也需要财力支持。

　　报告建议，对于纵向的生态补偿，中央应该提高生态保护等因素的权重；另外，横向补偿，应由中央政府牵头，在综合考虑区域生态功能区和现代化指数等基础上，采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式。此外，中央需明确基本公共服务均等化的范围和标准，通过均衡性财政转移支付，来满足限制开发地区的保障基本公共服务所需财力。