政府采购专家探讨“四合一”平台对政采影响（下）
理性看待“四合一”平台 深入探讨政采改革
《政府采购信息报》2011年政府采购专家座谈会内容纪要 （下）
与会嘉宾：
白景明 财政部财政科学研究所副所长、研究员
丹尼尔·米德夫 中央财经大学法学院教授
王丛虎 中国人民大学公共管理学院副教授
羌建新 国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授
苏建国 国家会计学院基建办副主任
张雷锋 北京市政府采购中心法律顾问、律师
王 军 政府采购评审专家、律师
“四合一”平台产生途径不合法
北京市政府采购中心法律顾问、律师 张雷锋
目前不同地区的统一监管平台的工作原理大致分为两种，一是通过立法授予统一监管平台相应的职权，比如安徽合肥，二是通过所谓的行政授权或者行政委托的方式。这两种方式均与法相悖或者于法无据。
首先，按照《立法法》规定，地方立法可以在上位法的基础上，为了使得上位法更具可操作性，对其进行细化；或者对没有上位法规定的本行政区域的具体管理问题进行立法规定。在《政府采购法》已经规定了财政部门为政府采购活动的监督管理部门后，地方立法只能在财政部门如何监督管理政府采购活动的细则方面立法。因此地方立法赋予统一监管平台监督管理职能的做法是违背法律要求的。
《政府采购法》属于法律，效力高于地方性法规、规章。地方性法规、规章不得与法律相抵触。而已经制定的违反法律的地方立法，《立法法》第八十七条规定“由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销”。
《立法法》第九十条还赋予国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起对违反上位法的地方立法的审查程序的权利：“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”
因此，违反上位法的地方立法，从一开始就面临被有权机关撤销，或者被普通单位、个人提起审查的风险。
其次，我国像合肥这样拥有地方立法权的行政主体数量有限，这种模式不可能普遍推广。
根据《立法法》规定，拥有立法权的城市主体为：较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定地方法规。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
目前我国“较大的市”共有50个，包括以下几类：国务院公布的18个城市、5个经济特区和27个省级政府所在地。这50个“较大的市”在中国282个地级市中是少数，这也表明合肥模式的推广空间有限。
这些都决定了以地方立法形式推行“四合一”平台之路从法律上是走不通的。
行政授权委托也不可行
有一些地方适用行政授权、行政委托或行政权转让的方式建立统一监管平台。这条路在法律上也是走不通的。
行政授权、行政委托或行政权转让这几个用语，现行法律并没有规定明确的概念和定义。在法理上，这些用语也没有统一的概念和定义，不同学者对这几个用语有不同的理解，均属一家之言，因此这些用语的概念很混乱，众说纷纭。
1.行政授权：
目前学术界有两种观点，立法行为说和行政行为说。
立法行为说认为：授权只能是立法机构的行为，也就是法律法规通过立法，将某项行政职能授予某一单位。比如全国人大常委会通过《政府采购法》，授权财政部门行使对政府采购活动的监督管理职责。
这种观点认为，行政授权只能由有权制定法律、法规的机关通过立法将某项行政职能授予特定的组织来行使，一般的行政机关是不能进行行政授权的，其所谓的授权某组织行使其部分职权的行为，只能是行政委托或者行政权转让。
按照这一学说，行政授权其实就是前面所说的立法授权，但是因为地方立法效力低于全国人大常委会的法律，因此这一行为无疑属于违法，这一思路行不通。
行政行为说认为：行政授权其实是行政机关将法律法规赋予其的行政权力授予其他组织行使，其实质是行政权转让。
那么，按照这种观点，行政授权、行政委托、行政权转让三者概念基本相同，只是对同一行为的不同表述。
2.行政委托
学界对此也有两种观点：“法律法规授权说”和“除外说”。
“法律法规授权说”认为，行政主体只有在法律法规明确允许的前提下，才能将自己的行政职权委托给他人行使。“除外说”认为：除了依法不能委托，只能由自己行使的职权外，行政主体均可将自己的行政职权委托给他人行使。因此，行政委托的前提条件也是没有统一定论。
从现行生效的法律条文上来看，我国现在没有一部统一的行政程序法，因此这些用语散见于几部行政立法之中，如：
《行政处罚法》第十八条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”
从上述规定的精神来看，行政委托需要有法律依据。虽然行政处罚只是行政管理中的一部分。
《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
从该条规定来看，似乎经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定统一监管平台行使行政处罚权，但是，对政府采购的行政管理并不等于行政处罚，行政处罚只是行政管理中很少的一部分，比如投诉处理，就不能简单等同于行政处罚，很多的投诉处理结果是驳回投诉，根本不涉及行政处罚。因此行政委托之路，仍旧行不通。
“四合一”平台应由财政主导 采购中心牵头
国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授 羌建新
刚才各位专家分别从法律、制度设计的角度甚至从政府权力配置的高度分析了“四合一”平台对政府采购的影响。我主要从经济学、公共财政角度做一个微观分析。
经济学研究这个问题涉及两方面。首先，从实证的角度指出可能存在的问题和优势，然后在此基础上提出我们的规范性思考。从目前所掌握的材料来看，很多地市政府都在紧锣密鼓地推进“四合一”平台的建设，他们为何有很大的积极性推进这一平台的建设，初衷是什么？我们无从猜测，可能是基于反腐的考虑。从实证角度来讲，我们可以从这一制度设计、实行的可能后果或者结果来做一个评判，尽管很多地方在推广这个平台，我仍想提出几个问题。
第一个问题是，“四合一”平台和原有的专业平台之间，究竟谁更具优势？如果“四合一”平台更具优势，当然意味着将来通过一个规范性设计会继续推广。但如果这个平台并不像政策制定者或推动者考虑的初衷那样，也许还将带来许多新问题，那么显然建设这个“四合一”平台的方向本身就是一个值得思考的问题。
现在看“四合一”平台的定位，首先它属于公共资源交易，问题是现在所列举的四类所谓的公共资源交易中，它们的情况千差万别，专业性的要求很多。从已有的工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购和土地矿产资源招拍挂四种交易中，起码能看出，即使要给它们做一个简单的划分，可能前三种交易存在更多共性的地方。而土地矿产资源招拍挂，从交易的方向来看正好和前三个相反。如果我们从政府投资的工程项目招投标、医疗器械采购以及政府采购来判断，显然政府是这其中的买方，因而它涉及的实际是政府支出，或者是财政支出管理的一个组成部分。但是，土地矿产资源招拍挂显然涉及的是政府资产的让渡，从交易方向来看它属于政府收入，而非政府支出。
这就是刚才白景明副所长讲的，一个是财政支出管理，一个是财政收入管理。交易方向的不同，遵循的原则可能也不一样，如果我们简单划分，给定其他条件，工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购前三者的标准可能更多遵循的是低价原则，而土地矿产资源招拍挂，它遵循的主要是高价原则。对于“四合一”平台这样的一个制度设计，我们且不说前三种交易中还有很多专业性问题，仅从这两类划分的角度看，它们能否有效地在一个平台内操作也还是个问题。从专业性的角度来看，我猜测制度设计者的初衷，是这四种交易有一个交集，即公正、公开、透明的操作程序，但仅仅这样一个交集，能否构成它们整合成一个平台的充分理由？
简单整合可能成本更高
从经济学的角度看，平台的整合，可能会带来规模经济，交易成本的降低。但是把性质差异很大的东西整合到一个平台中去，也可能会带来更高的交易成本或者协调成本。这里的交易成本或协调成本包括两方面，一是不同的交易方式，如果是同一批人员来操作，能否产生学习或者学习效应，从而降低交易成本？
从专业化的角度而言，当采购不能实现专业化，它一定会带来更高的交易成本。这种成本还包括与交易对手之间产生的成本。从操作的角度来说，如果不实现专业化，采购中与供应商之间的信息不对称问题更难解决。为解决这一问题，意味着相关操作人员应相对专业化，否则制度设计可能带来更高的成本，因此，我提出这个制度本身能否降低交易成本的问题。我相信很多地方政府可能是出于提高效率的考虑，但是，从专业化的角度来看，这种制度设计会产生新的交易成本的问题，这是一方面的交易成本。
另一方面的交易成本，是因为刚才的四个领域，分别涉及四个更高的管理部门，比如财政部门、发改委、卫生部门甚至还有国土资源部门，即使单独建立“四合一”平台，同样离不开这几个部门的监管，实际上这可能就多出了一个监管层次，原来在财政部实行“管采分离”的条件下，有专业的监管，现在额外又多出这样一个监管层次，是否会带来一个新的更高管理部门协调的成本？这又是一个新的问题。总之，如果能够证明这种“四合一”平台与原来的专业平台相比，其所降低的交易成本小于新增加的交易成本，那么意味着其可行，否则这就是个问题。
迎接GPA 政采牵头整合是趋势
从专业监管的角度来分析，“四合一”平台和其他专业的平台对比，现有的平台存在的问题可能并不能推导出“四合一”平台的合理性，反过来，“四合一”平台的出现也不能推导出现有平台存在的不合理性。无论选择怎样的平台，重点在于，它一定要权衡一个新平台的产生，它带来的收益，和随之而来产生的问题，比如交易成本的问题，两者之间如何平衡。
现有的“四合一”平台，还存在着较多的未确定因素。为实现专业监管和寻找合适的监管路径，我建议即使要建一个平台，也要有一个基础和立足点，立足点到底是现行的“四合一”平台还是由政府采购中心来主导？我认为待条件成熟，政府采购中心牵头整合不失为一个方向。
因为工程招投标、医药集中采购、政府采购它们都有共性的一面，尽管在现行的制度设计下，可能工程招投标还游离较远，但随着公共财政体系的建立，我相信这个问题从更高的制度设计上，会有一个更好的解决办法，尽管可能需要的时间很长。例如，加入GPA，涉及两法衔接的问题，将来无论是两法协调并行还是一法运行，最终肯定要有一个解决办法。
因此，从前瞻性角度出发，政府采购中心整合平台，在降低交易成本、实现专业监管的效能等方面可能更为有利。但这些分析都基于一个基本的前提，即任何制度设计的目标都是充分实现公众利益。
财政部门要有所作为
中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎
在一次服务项目招标活动中，最后的中标者竟是报价最高的，而且中标者的报价是得分排名第二者的3倍，该结果一出，令全场的评标专家惊讶。后经过评标委员会仔细商榷，认为是招标文件中的一些要求导致了这样的中标结果。该服务项目招标书中明确要求招标报价只占整个总分的10%，而过往业绩、商业信誉等其他占90%。为何会出现这样的问题，政府采购监管部门的权力应如何行使，引发我们一些思考。这次招标的标书之前还经过足够长时间的公示，但没有任何人提出意见。招标书公开之后，政府采购监管部门完全可以去监督、纠正。这就涉及监管不作为或者监管缺位的问题。
有些地方成立公共资源交易中心，可能直接会触及财政部门政府采购监管的职权等问题。个人认为，这些需要我们财政部门反思：为什么会有这样的情况。近几年，财政部门及其相关的职能部门是否很好地担当起了政府采购的监督和管理职责？当然，这其中有各种各样的原因，或许是体制的问题、人手不足，或许是资源配置不够等等。但一些基础性工作，至少应该有个规划，或涉及：比如在供应商诚信管理问题、评标专家的管理、采购人的管理等方面，虽然出台了些文件，但是基础性的工作，包括数据库建设、基础设备建设、电子采购建设等，财政部门做得还很不够。建立公共资源交易中心，不存在政府采购监管权旁落问题，关键在于财政部门如何严格履行《政府采购法》所赋予的法定职权，积极创新管理方式，推动电子采购、预算公开透明、积极运用现代政府管理工具、紧抓监督管理的基础性工作等等，才能有效发挥其监督管理的应有职能。
中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫
米德夫：财政部门要愿意做“大哥”
对公共资源交易中心，应该更多地从公共利益的角度来看，而不是从部门利益角度出发，说“这块蛋糕是我的”。中国的公共采购处于分散状态，各个部门各管一块。分散不好，统一的制度更有利于管理。由谁管理不重要，谁能管好就由谁来。政府采购用的是财政性资金，由财政部来管理最合理。但实际上是财政部管不了，现代沃尔案就是一个例子，法院说是货物采购应该由财政部管，财政部说是重大建设项目应该由国家发改委管。财政部不愿意做大哥，怎么办？
政府采购评审专家、律师 王军
王军：练好内功 避免出现不利局面
今年有一个省采购中心请我去讲课，讲政府采购权力的合理配置问题，其中重点是集中采购机构的地位问题。我在讲课中就提出，集中采购机构的地位和发展固然离不开各种有利的环境和法律、制度的保障，但首先也需要各采购中心练好自身内功，在工作中恪守职业道德，提升专业能力，只有这样才能真正捍卫集采机构的法定地位。
政府采购的监管也面临同样的问题。监管部门首先应该恪尽职守，否则，问题可能越来越多。我上次参加《政府采购信息报》的专家座谈会，谈的是集采职能被市场化、采购中心地位不稳，这次座谈会开始谈监管部门的职权旁落问题，这样下去，不知道下一次谈论的话题会是什么？
深入研究 谨慎决策
国家会计学院基建办副主任 苏建国
尽管“四合一”平台在形式上的结合比较容易，但要实现实质内容上的统一却不是一件易事。搭建“四合一”平台究竟是利还是弊，我认为不仅仅取决于它建立的初衷和目标，还取决于它执行的实际效果，只有能与社会经济结构的变化协调发展，能满足切身需要，才是一项好的设计安排。
我切身体会到，这些年经过各部门方方面面的努力，工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等在各领域取得了巨大的成就，当然，我们也注意到在这些领域，有些制度需要不断完善，有些规定需要改变，甚至大修。现在，有些地方搭建“四合一”平台，做这方面的改革和尝试，确实能够推动我们在制度设计方面的研究。但“四合一”平台建立，牵动着方方面面的变革，需要谨慎。
政府采购评审专家、律师 王军
王军：着眼长远 立、执、裁、监四分离
管采分离是《政府采购法》的亮点。但政府采购仅仅停留在“管采分离”模式上就可以了吗？以官管官的路子，都将引发谁来监管监管者的问题。从长远来看，我认为应该在“管采分离”的基础上提倡“立、执、裁、监”四种权力分离的监管模式。“立”即行政立法权，区别于人大掌握的立法权。财政部门应享有行政上的立法权，就是制定各种规章制度、游戏规则；“执”就是采购操作执行权，具体采购事宜的执行权应分离出来交给专门执行机构；“裁”即裁判权，设立独立权利救济机构，通过对一个个具体个案的裁判来纠正行政立法或者执行操作中的差错和偏离；“监”即监督权，由专门监督机构对各方进行监督，形成最后一道防线。这样四道防线相互并行，服务于共同目标。要真正提升监管能力，出路在于形成多道防线，而不能把宝押在流程中一个单独的环节上。从这个意义上说，我提倡政府采购从业者要真正做好政府采购工作，就不能仅仅局限于研究采购，眼界要进一步放宽，要从研究采购拓展到研究政府，研究政府运行的原理，“跳出采购谈采购”，这样才能把握住表象问题背后的实质，真正做好政府采购工作。
中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫
米德夫：不要急 慢慢来
我感觉“四合一”平台这样的措施推进的步伐有点着急，很多问题没有弄清楚。政府采购改革只能慢慢走，不应该快走，要慢慢研究考虑，需要思考的问题比较多，成熟了再推进比较好。
（专家发言内容由本报记者万玉涛、王少玲、韩冰，见习记者鲁欣、谢世鹏记录。大小标题由编者所加。上期内容见11月4日3版。）
■ 统稿/孙立群 ■ 摄影/马海瑞
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