《政府采购信息报》2012政府采购春季沙龙发言摘要（上）

    编者按  2012年既是《政府采购法》实施第十年，也是小平南巡讲话发表20周年，也是《政府采购信息报》创刊第十年。在这样一个具有承前启后、继往开来意义的年份，政府采购信息报社于阳春三月、全国两会召开前夕在京举办了政府采购春季沙龙，邀请国内多位专家学者和业内人士齐聚一堂，共同研讨过去十年政府采购制度改革已经取得的成绩，并为今后十年深化政府采购制度改革建言献策。现将相关人士的沙龙发言摘要上篇刊出，与读者共享。沙龙发言摘要的下篇将于下周五（3月16日）见报。相关视频也将在政府采购信息网陆续发布。

    在今年的夏、秋、冬季，《政府采购信息报》社将继续举办应季沙龙，请读者继续关注。《政府采购信息报》期待政府采购四季沙龙能不断为读者带来新的思想、观点和见解，持续为政府采购事业服务。

    《政府采购信息报》2012政府采购春季沙龙现场。　黎娴／摄影

十年成绩：政府采购已经深入人心

曹富国：市场竞争规则牢固确立

中央财经大学法学院教授 曹富国

　　过去的十年是革命性实验的十年。革命性体现在其确立了政府订立合同的一个机制，这跟以前是不一样的，尤其在招标投标领域，更是如此。招投标之前都是接近标底的中标，像猜谜似的，谁猜对政府的预算，谁就中标。当时虽然有一种竞争的意识，但从根本上看不是市场竞争的模式。所以《招标投标法》之后《政府采购法》的出台，牢固确立了一种以市场竞争为基础的交易规则。从这个意义上讲，政府采购改革具有革命性意义。
　　
　　十年前，在确立法律制度的时候，实际上我们没有很多本土的经验，我们把那些所谓的国际惯例一条一条拿过来，再加上中国内部体制的一些内容，虽然促成了《政府采购法》，但现在看来，跟建立一个良好的采购制度相差甚远。之后这个群体又在一个有时很混沌的，甚至是充满对抗的氛围中博弈。大家都没有任何经验，就是在混沌中磨合，进行试验。十年，从刚开始一穷二白的基础上确立制度，我们取得的成就是不容忽视的。以市场为基础的交易规则的建立，政府采购意识的不断增强，即便是所暴露出来的问题也体现了一种进步，因为问题的暴露也恰恰说明有了规则、有了尺度。

刘小川：政采影响已遍及全社会

上海财经大学公共经济与管理学院教授 刘小川

        政府采购涉及面很广，不仅仅涉及政府行为和企业经营，而且还涉及老百姓的生活。十年来，我国政府采购事业无论是在操作层面、制度层面、法规层面还是理论研究层面，都取得了非常大的成绩。各级政府采购规模增加迅速，中央与地方的相关法规建设取得重大突破，政府采购的管理方式尤其在管理技术方面已经达到较高的水平。

 徐焕东：依法采购已成各界共识

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

       政府采购既往十年的最大成绩，首先是引起了社会的广泛关注，让大家觉得政府采购必须按法定程序去做，否则就会被曝光，这在十几年前难以想象。其次是建立了初步的政府采购法律制度体系，尽管它不成熟，甚至有点变异。还有这些年确实积累了不少经验，也暴露了一些问题。在研究和总结问题的基础上，我们进一步加深了对政府采购的认识，可以从更高、更远、更全面的角度去了解政府采购。

赵英：完成法制化 奠定市场机制

    中国社科院工业经济研究院所研究院 赵英

        我从经济学角度认为，在政府采购活动中，一是要搞好法制化，再者是要尽量利用市场机制。《政府采购法》实行十年，首先解决了上述问题。有法总比没有法好，开始按照法律办事了；在实行中，这十年必然会出现各种各样的问题，这也是伴随制度不断深化和细化过程而出现的问题。这些问题是可以解决的，当然有些问题牵扯到大的改革问题，单靠政府采购改革难以突破。

苏建国：政府采购深入人心

北京国家会计学院基建办副主任 苏建国

        政府采购走过的十年正是我国改革开放30多年来经济发展最快、最好的阶段，也是市场经济逐步完善的阶段。作为较早参与政府采购的评标专家之一，我亲身感受到成绩巨大。这不仅体现在采购规模近万亿，而是政府采购这一制度安排已经被社会广泛接受，已经深入人心了。

    同时我也深切感受到采购人、中介机构、供应商、评审专家这四大块也都在不断进步和发展。首先是采购人，现在都能够意识到采购货物或者服务必须通过政府采购的渠道。其次是代理机构从数量少、执业水平低，甚至不按规则行事，逐步成为注重服务质量、努力提高人员素质和树立法规意识这样一个趋好的局面。再次，供应商的维权意识和评审专家执行政策的能力也在不断提高。另外，投标和评审环节日益规范。

十年反思：范围世界最窄 自身建设不足

    徐焕东：六大问题困扰改革

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

    总的来讲，十年有一个很重要的词就是“反思”，究竟有哪些问题需要认认真真反思，而且应该进行重新的构架？我觉得有几个问题需要做重点考虑：

    第一，政府采购的范围不明确。现在的统计口径是最低的一个层次，是世界上最狭隘的政府采购概念，就是使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。其中工程基本排除，分散采购也没有纳入，而且这里边有相当一部分比例是通过协议供货，协议供货实际上是分散采购。我们现在的财政收入每年以25%的速度在增加，那购买性支出有多大的比例？现在政府采购规模有一万个亿，但这其中有很大一部分是通过协议供货采购的，是分散采购的。

    第二，政府采购的目标定位不清楚，究竟是要买到最需要的东西，还是为了防腐败、政策功能或是高效率？这个目标定位对整个政府采购制度设计至关重要，现在都在天天喊“管采分离”，说明我们的制度设计，基本上是从预防腐败这个角度来考虑这个问题。

    第三，法律制度变异。目前《招标投标法》与《政府采购法》两法并存，而且招投标法实施条例里面有规范政府采购范围的内容。我觉得两法应该合一，全世界只有中国有这样的奇怪设计——招标投标作为一种采购方式的立法，竟然与规范整个政府采购活动的法律并列，甚至其规范的数量还大于《政府采购法》规范的内容，真是有些太离谱了。

    第四，机制、体制的问题比较大。在管理与实施方面有些混乱，比如工程没有一个真正统一的主体来管，有的则是由行政管理部门自己去管。招标投标只是一种采购方式，有些地方竟然设置招投标管理办公室去管理招标和政府采购，真如天方夜谭。

    第五，监管管理软约束。政府采购利益涉及面特别广，包括采购人、采购机构、供应商等，这些相互之间的利益冲突特别尖锐。在剧烈的利益冲突面前，可能会出现各种不正当、不合法甚至违法行为。因此，必须要有严肃而强有力的监督管理。对于各种不正当、不规范的行为，必须加大处罚力度。但从这些年的情况看，力度显然不够大。政府采购领域出现的问题不少，但真正得到严肃处理的并不是很多。时间长了，监督管理的难度也会越来越大。

    第六，缺乏科学、公正、全面评价体系。究竟买得好还是不好，价格高还是低，目前缺乏一个客观的评价体系，包括评价的主体是谁，评价的指标是什么等等。没有科学的评价体系就会导致社会不同方面各说各话，最后谁也说服不了谁。

　　曹富国：配套措施缺乏 规制重点错位

中央财经大学法学院教授 曹富国

　　十年来，政府采购工作的确取得了不少成就，但也暴露了不少问题。这些问题，我觉得我们在思考中还是应该关注制度本身的问题，一定不要拘泥到一些细节问题。
　　
　　关于《政府采购法》实施十年，另一方面，我认为缺少一个法律体系支撑或是缺少配套措施。一个法律，仅仅是通过发个文件来解决问题，这在政府采购领域太多了。比如采购中产品目录的分类，这么多年没有具体分类的要求，那么这个市场就没有公平竞争可言。尤其谈到服务采购的时候，没有一个体系去支撑；如进口产品的管理办法，这种认定是需要中央来提供标准的，这样才更有指导意义。这个政策在实践中一定会出问题，一定会千差万别的。唯一可能指望能够救急的是通过供应商投诉机制来解决，但由此造成了很多浪费。
　　
　　最近刚出的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，很关键的一点是怎么去认定中小企业。在财政部、工业和信息化部两部门的答记者问中，我看到一点：鉴于目前我国尚无权威部门对中小企业开展资格确认工作，且众多政府采购当事人暂不具备判断企业类型的专业素质，当前采取中小企业自我声明的做法，由参加政府采购活动的中小企业按照《暂行办法》的规定提供《中小企业声明函》，并对其真实性负责。它有一个标准，但谁来认定？所以政策仍然缺乏核心的支撑。看过去的十年，在很多情况下不是政策、法律框架不好，而是没有配套的措施来执行。《政府采购法》的实施，是需要很多具体的措施扎扎实实去做的，而问题可能恰恰是这些工作没做好。
　　
　　回顾十年，我觉得《政府采购法》在规制重点上存在错位现象。从法律的设计上来讲，《政府采购法》的规制重点应该放到采购人上，《政府采购法》在采购职能配置上是以采购人为本人、以采购中心为代理人的。采购中心存在的正当性是它可以实现通用性产品的批量采购来获得规模经济。如果采购人是理性的，它可以很好地通过委托代理关系约束采购代理。但是现在大多数情况是，规制重点在采购中心，所有的监管手段都是针对采购中心而不是采购人。目前采购人不是规制的重点，不是立法的关注点，这就导致采购人的职能、专长都没有，或者很弱，没有像集中采购机构那样有专人去做政府采购工作，而且与其他配套的工作，如预算、资产管理等都脱节了。实践中的“天价”采购等许多采购问题都跟这种规制错位有关。

    刘小川：概念不清晰 制度有疏漏

上海财经大学公共经济与管理学院教授 刘小川  

  展望今后10年，政府采购事业该如何持续发展，还存在很多问题，需要进一步改革与创新。当然在发展过程中存在的这些问题是很正常的。因为把政府的采购行为放到市场当中去运行，一定会存在矛盾冲突，必然带来一些问题。政府采购是介于政府与市场的行为，它不像完全的市场行为，政府可以不干预，也不是完全由政府主管的事，跟市场没关系。由于政府采购涉及政府也涉及市场，所以出现种种问题，都是可以理解的，也属于正常范围。

    我国政府采购所存在的问题，大体上可以归为三个方面：（1）由于政府采购的相关概念界定不清晰所产生的问题；（2）由于政府采购管理上的疏忽与制度漏洞所产生的问题；（3）由于政府采购政策不明确、不规范、不清晰、不科学所导致的问题。

    关于第一个问题。很多采购项目，看起来应该纳入政府采购的却没有纳入，其主要原因是我们对政府采购主体的界定不清晰。由于《政府采购法》关于政府采购主体的规定很笼统，在政府采购实务操作中很难界定。比如说，政府机构算不算政府采购的主体？按照法律规定应当算是政府采购主体，如果该主体得到的采购资金不是政府的钱，按照法律规定又不纳入政府采购，那么该主体是否要纳入政府采购，就存在矛盾。还有一种情况，有家私人企业得到一笔财政补贴。那么该企业是不是采购主体？显然在现行法规中也找不到依据。这些问题在法律上都没有清晰的界定，执行的时候必然会存在自由裁量的寻租空间与机会。

    关于第二个问题。首先是管理组织机构的分工问题。有关工程政府采购的主管部门是财政部还是发改委？由于存在部门利益博弈，仅仅为了部门利益而不是从全局角度来做这件事，所以迄今都没有厘清管理分工的界限。其次是管理的协调问题。目前我国没有一个政府采购的协调组织，即一个跨部门的协调组织。国际上很多国家都有这种专门的机构。政府采购这件事情，从理论而言是跨学科的，从实践而言是跨部门的，从法律而言涉及多种类型的法规。因此政府采购是一项需要经常协调的工作。按照目前的政府采购管理框架、管理组织结构的设计，显然是不适应政府采购工作需要的。

    关于第三个问题。政府采购政策功能问题我们也谈了很多年了，但是无论在政策制定和政策执行层面上都存在一些混乱现象。我们经常会看到中央出台了很多政府采购政策功能的文件，这些政策的执行效果如何？很难说清楚，因为很少听到或者看到有关政策实施的评估资料。当然，政策问题不仅仅是我们国家国内的问题，还涉及国际等其他因素，随着我国加入GPA谈判的进程不断推进，政策问题一定要引起高度重视，并且要在某些领域里看到切实有效的措施。

    十年展望：迈向大采购格局

何红锋：破除“单位所有制”观念

南开大学法学院教授 何红锋

        深化政采制度改革首先需要观念的转变。中共建党以来，由于革命需要，发展出了强烈的单位所有制观念，这点在电视剧《亮剑》中体现最突出：李云龙为了发展自己，不但和敌人打，也可以和友军冲突，只要能把队伍搞大，可以超越一切规矩，而这不但不是问题，反而是被正面肯定的“亮剑精神”。这种单位所有制之下，采购人不愿意受约束，违规冲动难以抑制。因此必须从革命战争年代的强烈单位所有制，转变到现代社会的公共财政制度下的依法理财的观念上来，让采购人心甘情愿地接受长期规范的监督。

    曹富国：深化改革 继续“革命”

中央财经大学法学院教授 曹富国

   　　站在十年的节点上往未来看，我还想用“革命”二字来说明政府采购改革任务的艰巨性，这其中可能包括法律的本身、制度的设计、人们的观念等等，今天我们面临的许多问题都是革命性的，比如绿色采购的问题，实际上是《政府采购法》政策功能走向可持续公共采购法的一种转型。在传统观念中，评标中只考虑经济因素，但现在有一个根本的变化，环境的、社会的政策都被纳入采购政策中。
　　
　　现在在加入GPA上，我们要更新观念，比如按照GPA的惯例，要修改国内法，这涉及到国内法与国际惯例的关系。通过观察，我们发现加入GPA的国家至少有两种模式，一种是类似欧美的，在自身建立制度之后推动GPA的发展；一种是类似韩国和新加坡，是加入GPA之后，根据GPA的一些要求把国内的法律法规做一些相应的修改。因此目前我们至少要先有个选择，而这样的选择又反过来对我们建立一个好的公共采购制度提出更迫切的需求。

苏建国：强化监管“动真格”

北京国家会计学院基建办副主任 苏建国

        政府采购取得了可喜成绩。同时，我也意识到在这个领域经常会出现这样或者那样的问题，我认为今后在采购环节出现违规现象，监管部门一定要“动真格”，形成威慑力，建立“黑名单”制度。这样才能建立诚信、契约的采购环境。

王丛虎：强化统一透明的事前监督

    中国人民大学公共管理学院副教授 王从虎

        从实际情况看，目前财政部门的政府采购监督主要是事后监督，监督方式主要是查阅案卷。所以，监督部门疲于到各个被监督单位查阅案卷，人手不够，且集中支付又无法进行实质的审查。而从效果看，由于资金已经支付，合同已经履行，事后监督往往难以产生效果。为此，强化统一网络、公开透明、事前监督是未来的发展方向。

    目前，政府采购遇到的问题，归根结底是政府采购政策功能没有能够发挥作用所致。而要发挥政府采购政策功能，必须强化监督。

 宋雅琴：GPA谈判应听企业意见

清华大学公共管理学院助理研究院 宋雅琴

       GPA为我国的企业提供一个走出去的机会。目前企业在进入国外市场的时候遇到了什么困难，这些困难与GPA有没有关系？如果这些困难是加入GPA可以解决的，那么我们就需要调整GPA谈判思路；如果是GPA难以解决的，那么也是给我国政府采购事业一个很好的思路，我们可以了解国外对待中国企业采取哪些策略，我国的政府采购制度也可作为借鉴。

赵英：加入GPA讨论应更充分

中国社科院工业经济研究院所研究院 赵英

        我想讲一下公共财政的功能。狭义上讲，公共财政就是税收直接支持完成公共管理，使政府能履行诸如国防、外交等职能；另外还有一个重要职能，就是支持经济发展。前一个功能，《政府采购法》解决了技巧问题，即通过规范使政府采购质优价廉，减少公众在公共管理上的支出；后一个功能解决的是国家的经济增长，可以说是“大仁大义”的层面。“大仁大义”和我们单纯执行法制有矛盾，这两个方面怎么协调，值得思考。

    在这个基础上，我再讲对加入GPA的看法。对GPA的讨论，不像加入WTO那样广泛和深入。当初加入WTO，我们都参与了讨论，社科院在最后决定这个事情前还开了一个会，小组也是各产业都有人。与之相比，GPA的讨论不太充分。在讨价还价的过程中，应充分征求国内各个产业的意见。

    王军：两法分治局面不应再延续

北京宪临律师事务所主任、律师 王军

    政府采购制度和招投标制度的分割是部门的权力割据造成的。从《政府采购法》本身来讲，工程采购是包含在政府采购之中的，那为什么又被分离出去了？当然有历史原因，但是部门之间的权力割据也是重要因素。这样的割据如果继续下去，《政府采购法》与《招标投标法》的关系还比较容易分辨，即《招标投标法》是《政府采购法》的一个招标程序，但在这两部法律之下的细则就会发生冲突，细则中可能会有很多不一致的规定，这就会造成实践的混乱。也不利于监管。

    因此，《政府采购法》和《招标投标法》要两法合一，两法分治的局面不适合再延续下去。《招标投标法》作为程序性法律，本身的制定出台就是一个特殊的情况，这种特殊情况不适宜再延续下去。

 赵勇：政府采购制度将成主流

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长 赵勇

       同为公共采购法律，《招标投标法》关注的重点是招投标程序，没有触动原有的行政管理体制，是一种分权式管理，因而也是各部门容易接受的改革。而《政府采购法》中“集中采购目录”、“集中采购机构”都体现出采购权归属转移的含义，会打破现有的利益格局，因而推行难度较大。

    但从长远来看，包含各项经济和社会政策、强调社会公正的《政府采购法》将逐渐成为主流，这是大势所趋。

    徐焕东：迈向完整、全面的大采购

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

    未来十年，我国的政府采购要向纵深发展，要向完整、全面、大采购的方向前进。要去掉目前的狭隘的部门割据的思路，替纳税人负责，为国家利益着想，这是必然的方向。

    （发言整理：本报记者黎娴、韩冰、鲁欣，见习记者王小刚。本报记者孙立群统稿。题目为编者所加。本版摄影/黎娴）