应对高价需竞争 国企采购入政采
　　
　　《政府采购信息报》2012政府采购春季沙龙发言摘要（下）

图为2012政府采购春季沙龙。　黎娴／摄影

　　沙龙嘉宾
　　
　　徐焕东
　　
　　中央财经大学政府管理学院教授
　　
　　曹富国
　　
　　中央财经大学法学院教授
　　
　　何红锋
　　
　　南开大学法学院教授
　　
　　刘小川
　　
　　上海财经大学公共经济与管理学院教授
　　
　　赵英
　　
　　中国社科院工业经济研究所研究员
　　
　　赵勇
　　
　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长
　　
　　王丛虎
　　
　　中国人民大学公共管理学院副教授
　　
　　苏建国
　　
　　北京国家会计学院基建办副主任
　　
　　王军
　　
　　北京宪临律师事务所主任、律师
　　
　　宋雅琴
　　
　　清华大学公共管理学院助理研究员

　　法治和竞争是应对高价良方
　　
　　话题：“天价采购”成了部分公众眼中政府采购的负面名片。政府采购价格高的原因是什么？批量集中采购未来如何更好发展？
　　
　　何红锋：协议供货易导致价格同盟
　　
　　首先必须认识到，政府采购的高价对政府采购制度的负面影响是致命的，是非常严重的问题。
　　
　　我把高价问题归结为两类：第一类是由协议供货、定点采购导致的；第二类是对采购对象缺乏明确的质量要求。
　　
　　由协议供货、定点采购导致的高价现象屡有曝光。如去年11月新华社的一个报道，记者去中关村调查同一款朗科B203-8G的U盘，政府采购价是125元，而市场价是90元，政府采购价比市场价贵了四成。这样的例子在电子产品采购当中非常常见。现在IT类产品基本上都是采取协议供货方式采购。我前几年看了中直机关电子产品协议供货的比例，占了采购量的三分之二。在治理这方面的高价方面，我非常高兴地看到中央国家机关启动了批量集中采购试点工作，这是解决这类高价问题的非常好的一个方案，是一个很好的制度创新。当然，批量采购要想做好，我觉得还有不少工作要做。我们也需要不断改变观念。批量采购能做到多大、能持续多长时间、规模能多大、有多少采购对象能纳入批量采购范围内，都跟我们的意识、观念的变化有关。
　　
　　《政府采购法》颁布的时候并没有协议供货、定点采购。因此，就存在协议供货和定点采购的合法性问题。我觉得这两种操作形式本身不合法：一个采购项目需要通过两种采购方式来完成，这个是违法的。在这个方面，还有一种制度可以借鉴，就是联合国采购示范法里的框架协议的一种方案，它是开放式的，供应商可以不断加入，保持竞争。而我们的是封闭式的，容易导致垄断。
　　
　　第二类导致高价的原因是采购对象缺乏明确的质量要求。比较典型的例子是抚顺天价U盘采购和南京天价路牌采购。两者存在的共同问题是没有明确的质量标准。当时南京城管负责人对天价路牌给出的解释是：中标产品质量高，所以价格高。这是导致政府采购出现天价的一个非常核心的问题。其次，使用性价比法也容易导致高价。我非常反对性价比法，我认为，招标时就应该有明确的技术规格和质量要求。
　　
　　最后，采购中是不是可以鼓励提高质量标准？我认为，质量标准最好是刚性的，不允许提高，至少是评分上不鼓励提高标准，否则会导致功能浪费。
　　
　　赵勇：根治天价必须关注招标文件
　　
　　导致价高还有招标本身的问题。目前在很多地方有一个普遍的现象--招标成为一些采购人掩盖其不法目的的一块遮羞布。
　　
　　以往，我们总是把招标中的不规范行为归咎到评审专家身上。当出现不规范采购的时候，我们往往会怀疑是不是评审专家收受了贿赂？评审专家是不是随机抽取出来的？专家打分是否公平、公正？而现在，我们发现，造成不规范采购问题的原因更多的是采购需求的制定、招标文件的编制是否公平，是否排斥了竞争？
　　
　　我把不公平的招标文件分为四档：第一档是“对号入座型”，业内很多人把它叫做“萝卜招标”，即在招标文件中直接指定品牌，目前县级的招标活动中还存在这种现象；第二档叫做“量体裁衣型”，虽然不是直接指定品牌，但通过一些技术指标的设定，使一些特定的供应商受到“照顾”；第三档是在招标文件中隐藏一系列的标准和规范，比如说要求中标产品必须符合某些标准、必须有某些认证等。对于这类现象，判定招标文件是否具有排他性有两个办法，一是看招标文件设定的标准或规范是否符合采购的需要，比如说某工商局招聘公务员时要求必须是艺术特长生，艺术特长生可能并不符合工商局招聘的岗位需要，那么这就是不合理的；二要看这些标准或规范是鼓励竞争还是排斥竞争，如果在整个行业中大多数产品不符合招标文件中设定的标准，而只有某一个品牌符合，那么这就是排斥竞争。第四档的不公平招标文件体现在综合评分法中，综合评分法中的评分权重如何设置？价格分和技术分的比重是多少？这种设置是非常微妙的，有经验的采购人可以通过这个方法来实现自己的意图。
　　
　　王军：法律滞后 委托制难抑高需求
　　
　　从法律框架的角度看，造成政府采购价格高、效率低、质量差等现象的因素有两个，一是属于经验类的因素。法律是一门实践性很强的学科，其特点就是总是滞后于现实，在改革转型的历史时期更是如此，《政府采购法》无法做到前瞻性的预测。因此需要先实践，在实践中发现问题，然后立法解决问题。《政府采购法》的很多条款都很原则、很笼统，这也是将“天价采购”频现归属于经验问题的原因。二是权力因素，即权力在政府采购中发挥的作用。政府采购的每个环节都有权力因素的介入，例如“天价动车”的问题，显然也有权力因素的介入。
　　
　　导致“天价采购”的原因还有一个，就是采购需求由谁定的问题。《政府采购法》很少提及采购需求，在采购运行机制上规定了委托制度，这就形成了以采购人为主导的局面。如此一来，采购中心和社会代理机构介入政府采购的一个前提条件是必须得到采购人的委托，采购人是采购代理机构的客户，“客户是上帝”，因此采购人在政府采购中占据很大的主导作用。
　　
　　关于政府采购的委托制度，既然确定了集中采购机构法定的事业单位的性质，这种委托就是一种法定的委托，但实际没有做到。从预算编制方面看，委托人的需求是否合理，背后就是一个更深的问题，那就是如何实现对采购预算的约束。
　　
　　赵英：发挥市场机制 降低垄断可能
　　
　　财政的功能是比较复杂的，今后的改革方向应是尽量发挥市场机制的作用。现在有很多问题，比如协议、定点以后反而高价等等，都与此相关。关于协议、定点高价的问题，我赞成刚才何教授讲的，定点以后就变成一个锁定的机制了，锁定以后，比如定了十家，这十家可能共谋，甚至可能和买家形成利害关系，等于消灭了竞争机制，这是有问题的，所以我觉得今后应尽量发挥市场机制，在能够和可能发挥市场机制的地方尽量发挥市场机制的作用，在操作中也应该按着这个来修改，这是大方向。
　　
　　苏建国：“上有政策 下有对策”
　　
　　政府采购成绩很大。但为什么高价采购还是屡有发生呢？其中一个重要的原因，就是所谓“上有政策，下有对策”的问题。一项规定，刚出来时，大家还认真遵守，但时间长了，由于种种原因，采购单位、供应商和代理机构就想出种种办法来钻规定的漏洞，结果就出问题了。

　　
　　国企应纳入政府采购范围
　　
　　话题：针对舆论热议的“天价动车”，业界关心的问题是：动车采购是否属于政府采购？国企采购是否应当纳入政府采购范围？
　　
　　徐焕东：动车采购属于政府采购
　　
　　动车采购严格意义上来讲，是属于政府采购的，因为搞动车主要是以政府投入为背景的，如果欠下巨债恐怕也只有政府去还，所以属于政府公共采购的内容。但目前政府采购法律制度并没有将其纳入政府采购制度规范，因此它还带有企业性质。
　　
　　国有企业采购进不进入政府采购规范，我觉得可以划分为两类来看。国有企业经营性的采购可以不进入政府采购范围，而消费性的采购应该纳入政府采购规范管理，因为国有企业的消费采购，是大众采购的一部分，比如中石油“天价灯”之类的采购显然与“全民”都有关系。但目前国企采购没有人管理，采购十分随意，问题很多，不能体现“全民”所有者的意愿，也难以对其发挥监督管理作用。纳入政府采购显然对反腐败、强化竞争和监管都是有利的。
　　
　　这样按经营性和消费性划分还有一个好处，就是有利于GPA谈判。对于GPA谈判而言，这样划分可以是一种折中方案。
　　
　　曹富国：动车成也采购败也采购
　　
　　关于动车高价采购的问题，首先动车是有功劳的，在满足运输需求的同时，我们有了自己的高铁。铁道部讲到一个词叫“战略买家”，从公共采购的角度来看，那就是战略性公共采购的问题。它就是通过一个庞大的政府集中采购订单，实现自己发展的意图。没有战略性的采购，那么投入多少研发资金，都可能会打水漂。所以我国的高铁成也采购，败也采购。
　　
　　动车采购的问题，首先我们有一个法律定义的政府采购和观念上的政府采购，它究竟是不是政府采购先不管。但是我国的动车采购是一个双寡头的市场上的采购，只有南车和北车两家。如果这个市场竞争是充分的，有一个好的竞争机制，就很难假定动车的生产厂家能承担如此之高的费用了。正是因为我国动车市场是属于双寡头的特性，决定了如果政府采购买方没有相应的采购的策略，那么这个采购就可能是无效率的。其次，动车上的物品是整车的生产厂家买的，这都是国有企业，这又涉及到国有企业采购的问题。那么国有企业是不是属于政府采购？如何规制这方面的问题，是我们需要研究解决的。
　　
　　宋雅琴：国企纳入政采是国际惯例
　　
　　到底什么是政府采购？是按照《政府采购法》的规定，还是把政府采购想得更宽更广？如果想得更宽更广的话，那么我们的制度就应该有另外一个规定了。我们需要针对不同的政府采购实体，把政府采购做一个更细的划分。
　　
　　那么，GPA怎么理解政府采购？GPA的成员方如何理解政府采购？在政府采购的概念中有三个层次，第一个层次也是最狭窄范畴上的政府采购，即政府采购是政府的采购行为，依据是政府的组织形式。一个实体只有具有了政府的组织形式，才会有政府采购活动。第二个层次需要作个扩展性的解释，哪怕一个实体不具有政府的组织形式，只要它使用的资金是财政性资金，我们也把它的采购行为叫做政府采购。这样看来，铁道部或铁道部下面的企业所做的采购是不是政府采购？铁道部修高铁所形成的债务是主权债务，这些债务最终是要落在财政部手里，可见是财政性的资金，因此我们说铁道部或铁道部下面的企业所做的采购是政府采购；第三个层次就是GPA角度的政府采购了，不管你使用的是财政性资金还是自有资金，只要你所采购的产品是用于公共职能，哪怕是一个私人实体进行的采购，只要牵涉到公共利益，那就是政府采购。
　　
　　在国企采购的问题上，我国与GPA成员方发生了很大的分歧。我们说我们的国有企业是营利性的，GPA成员方就很难理解。西方发达国家的国有企业都不会以营利为目的，美国的国有企业是一个议会层面和立法层面的问题，美国的国会对国有企业营利有很多的限制，因此美国的国企是保守经营，微利经营。所以GPA成员方要求我国把国企放到出价清单里面。
　　
　　此外，现在很多国有企业都是通过中央部委来采购的，那么，中央部委给国企采购这个问题，到底算是中央部委采购还是国有企业采购？这些问题，都值得我们思考。因为这直接涉及到中国加入GPA之后的开放范围。
　　
　　王军：动车采购属于公共采购
　　
　　目前GPA谈判遇到两个问题，一个是地方政府采购的问题，另一个就是国企的问题。国企不是一个完全的市场主体，但我们的法律把它当成了一个完全的市场主体，国企在资源、渠道、特许方面带有先天的优势，这是民企在市场竞争中很难与之相抗衡的。更重要的是，国企这种体制名义上是全民所有，但在法律上却体现不出它的全民所有性。
　　
　　那么，动车采购到底属不属于政府采购范畴？实际上，动车采购是采取的企业化的运作，即类似于国企采购。《政府采购法》第二条规定：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”国企的使用资金是不是财政性资金？一方面它使用的不是企业自身的资产，另外一方面也不是严格意义上的财政资金、财政拨款。在这点上我们不去过多地追究国企采购是不是属于狭义的政府采购，起码我们清楚，国企采购走的是招标投标制度，是广义的公共采购。

　　
　　公车选型：在扶持政策和充分竞争间寻找平衡
　　
　　话题：2月下旬，《2012年度党政机关公务用车选用车型目录(征求意见稿)》(以下简称“目录”)公布，入围车型全是业内所说的“自主品牌”车。如何看待这一现象？
　　
　　赵英： 公车选型有其合理性
　　
　　最近对公车选型问题有很多质疑，这是可以预想到的。如果世界上只有“联合国”这一个国家，大家都是同制的市场经济国家，都公平竞争，那就要严格执行这个法律；但是在目前这个充满竞争的世界上，存在国家利益，存在地域管理的利益，而且中国是一个发展中国家，我们有我们的战略目标，所以，政府采购不可避免地要承担促进国家经济增长、调整经济结构的责任，以完成我国工业由大变强的战略任务。
　　
　　但是应注意，任何政策都是限定在一定时间、空间和一定边界内讨论的，目录以前不是没有，而是没有实行政府采购，现在是为了增强可操作性。目前我们在商用车方面处于世界领先水平，但轿车还不行，而汽车工业是“大国崛起”的标志。关键还在自主品牌。在制造领域基本上差不多了，但研发还相差十年。这种新办法推行起来虽有压力，但还是应该做，要形成一种“官车”是国产车的共识，要重视示范效应。从市场角度讲，目前的办法并没有排斥竞争，但是在操作中存在地方保护，每个省政府都摊了一个主力汽车厂，这个问题也应注意。
　　
　　曹富国：目录大方向应当肯定
　　
　　近来，公务用车选型目录一出，社会上就出现一种声音：这个目录跟《政府采购法》公平竞争的理念是否符合？我认为首先应该对这个目录持肯定态度，其次是应该按照法律的要求更好地把这个政策贯彻落实下去，这一点需要进一步研究，但总的方向是没有问题的。
　　
　　徐焕东：目录存在一定的执行难度
　　
　　扶植自主品牌其实不用这样高调地出目录。在目前这样的国际国内形势下，制定选型目录的可执行性难度很大。其实不用目录，只要领导率先乘坐国产车，就可以取得很好的效果。反之，如果调子很高，但最后又做不到，其实际结果反而可能更糟糕，这方面有先例，比如政府采购扶持自主创新政策被取消的先例。关键是领导要改变观念。现在官场有一个不好的文化，就是一些领导把乘坐好车作为自己身份的象征，是实现人生价值的一个途径，这种观念是一个障碍。另外，还有地方经济发展的问题，每个地方都有汽车企业，合资汽车对地方经济影响大，地方政府很难不考虑合资汽车的市场。
　　
　　赵勇：价格标准是最好的扶持手段
　　
　　如何把公务车选型对应到政府采购体制中？我认为这类似于一种协议供货，通过公务车选型选出的车辆品牌能不能形成有效的订单，是和消费者的购买习惯和购买意图相关的。
　　
　　政府采购应该研究采购标的本身的质量和价格，而不应将研发费用作为采购标准。因为花了大量的研发费用不等于得到了好的研发效果，这种例子太多了。有的地方将车辆的研发费用作为一个采购标准，我个人认为这种方法是不太科学的。目前国产车的研发费用一般超过3%，而外资品牌车辆的研发费用不到3%，有的地方将“研发费用3%”作为采购标准，把外资品牌的车辆排斥出去。但这样忽视了背后的质量问题，最后出问题了可能还是要政府采购担责。
　　
　　什么叫国产货？什么叫自主品牌？这是个比较大的问题。我很支持国货，很支持通过政府采购手段来扶持国货。但是关于“国货”，有很多不同的概念和认定标准。我认为，要从带动经济发展和就业这两方面来考量。即最应当关心的是某种产品在多大程度上带动中国经济的发展、拉动了中国就业、给中国纳税，而不在于它的拥有者是谁、处置权归谁所有。
　　
　　政府采购的扶植政策和满足采购人的需求是存在矛盾的。只要有扶持，就会在一定程度上限制竞争。限制竞争带来的劣势和扶持带来的好处应该有一个平衡。在目前情况下，没必要通过目录的方式来排斥国外品牌，应当多从采购的资金、汽车的评价标准等方面来把握，只要避免奢侈采购，这个问题就自然解决了，因为国产品牌汽车在价格上有很大的优势。
　　
　　至于公务用车改革，我认为，并不能通过政府采购这一个环节来解决，公车改革包括公车预算、公车采购、公车使用这一系列的问题，在这一系列问题中最重要的是公车预算，其次是公车使用，最不重要的才是公车采购。
　　
　　现在，我们强调公车采购买国产品牌，似乎这成了一个可以拉动国民经济的手段。关于红旗轿车成为省部级领导干部公务车的传言现象，我认为这个问题和我们谈的政府采购实务有点远。政府采购涉及到采购人、采购工具（采购方式）、供应商三个方面，我们以前往往忽视了采购人的观念问题，也就是采购人的采购偏好问题。由于历史原因，我们形成了一种崇洋媚外的采购心态，更倾向于购买国外品牌，对于国货，倒有一种歧视的心态。这种采购心态在西方发达国家并不存在。要知道，在采购中，观念经常发挥出比制度更重要的作用。
　　
　　我认为，在检阅的时候就是要使用红旗轿车这样的国产车，这也可以带动采购人采购观念的提升。红旗轿车应该成为高级干部的公务用车，但是不一定非要通过公布一个目录来实现。我们的干部，特别是高级领导干部，应当在着装、用车等各方面发挥模范带头作用，用实际行动提升整个民族使用国货的自豪感和自信心。
　　
　　王丛虎：政采应发挥政策功能
　　
　　政府采购向来被发达国家视为最为有力的政策工具。庞大数量的公共资金的支出所能产生的集聚效应和示范效应，对于引领国家的政治、经济、社会和文化的走向的作用早已被西方国家和国际社会所瞩目。正是依靠这一强有力的政策工具，西方发达国家在发展的过程中才得以实现有效地遏制政府采购的腐败丛生、拉动了经济发展、扶持了本国中小企业的兴起、促进了各种社会福利事业等政府职能。
　　
　　（《热议政采十年 建言深化改革--〈政府采购信息报〉2012政府采购春季沙龙发言摘要（上）》已于2012年3月9日周五《政府采购信息报》4版刊登，敬请读者留意。发言整理：本报记者黎娴、韩冰、鲁欣，见习记者王小刚。本报记者孙立群统稿。题目为编者所加。）