山东省泰安市财政局副局长辛海明：

    从监管 执行 服务三方面落实好新规定

    编者按 在全国的地级市中，山东省泰安市的政府采购工作是做得较有特色的，特别是在政府采购制度建设、根据实际情况深化改革等方面，泰安市一直走在全国前列。日前，借泰安市召开《山东省政府采购管理办法》宣传贯彻会议之机，《政府采购信息报》记者走访了该市，采访了泰安市财政局主管政府采购的局领导和从事政府采购监管工作的相关人士，对该市的政府采购工作成绩有了更深入的认识，并在此基础上写出了本专题，今予编发，供各地同行参考。

    9月11日，山东省泰安市财政局举行了《山东省政府采购管理办法》（以下简称《办法》）宣传贯彻会议。这是《办法》出台后，山东省第一个举行宣传贯彻会议的地级市。

    山东省泰安市财政局副局长辛海明向《政府采购信息报》记者表示，《办法》的颁布和实施，是山东省政府采购改革历程中的一件大事。它是山东省第一部规范政府采购工作的政府规章，是山东省政府采购制度建设取得的重大成果，对于进一步规范山东全省的政府采购行为，提高政府采购质量和效率，推动依法行政依法理财，都将发挥至关重要的作用。辛海明要求泰安市各级、各部门的政府采购从业人员一定要充分认识《办法》出台的重大意义，努力增强学习宣传和贯彻执行《办法》的自觉性和责任感。

    突出三个层面的学习和宣传

    能否把《办法》贯彻落实好，前提是要加大学习和宣传力度，让各级各部门和社会公众都来了解《办法》、执行《办法》、监督《办法》的贯彻实施。

    辛海明表示，对《办法》的学习宣传，要着重突出三个层面：

    一是预算单位。预算单位是政府采购执行的主体，但目前仍有个别单位的工作人员对政府采购制度掌握得不够深入，工作中存在倾向性采购行为，对政府采购的一些约束性、禁止性规定不理解、不执行，影响了政府采购工作的规范性。

    辛海明强调，预算单位负责具体采购工作的工作人员，一定要加强对《办法》的学习，并主动向领导和同事汇报好、解释好，为政府采购工作营造良好的氛围。

    二是财政部门。财政部门是政府采购工作的主管部门，要切实把工作重心从事务性工作转移到加强监督管理、发挥政策功能、服务经济社会发展上来。

    辛海明指出，要切实加大《办法》的宣传力度，积极借助广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，扩大宣传渠道和覆盖面。宣传中，要坚持正面引导为主，不断提高政府采购工作的社会认知度和社会公信力。

    三是采购代理机构和评审专家。采购代理机构是政府采购活动的具体组织者，直接决定着采购执行的规范性和采购效率。而评审专家评判采购结果，直接决定着采购质量和资金效益。

    辛海明表示，针对采购代理机构从业人员，泰安市财政局将在山东省财政厅组织培训、考试和持证上岗的基础上，适时组织在泰安市备案的代理机构对《办法》进行专题培训和业务考试，进一步提升采购代理机构从业人员的政策理论水平和业务能力。同时，还将把评审专家在评审过程中掌握、运用《办法》的情况作为专家测评的重要内容，做好评审信息反馈，激励评审专家更加守德、守则、守规、守法。

    抓好贯彻落实是关键

    在政府采购改革的深入推进中，监管和执行都会遇到许多困难和问题，而抓好《办法》的贯彻落实，能够有效解决一些领域无法、无规、无制度可依的现象，推动政府采购工作再上新台阶。

    辛海明表示，应当主要从监管、执行、服务三个方面着手：

    首先，在监管方面，要准确定位监管职能，全面提升监管层次。《办法》提出，政府采购要"实行监督管理与操作执行相分离的管理体制"，这是对《政府采购法》关于政府采购管理体制设计上的进一步明确。财政部门要坚持推进政府采购"管采分离"，站好"吹哨子"的裁判位置，不能直接进入操作环节，而是制定制度、监督管理和裁决投诉。要坚持以完善管理制度为核心，以信息化建设为依托，以检查考核和投诉裁决为手段，准确定位监管职能，准确把握监管尺度，实现监管工作由微观向宏观的转变。

    其次，在执行方面，要增强责任意识，发挥采购主体的主观能动性。《办法》进一步明确了采购人和采购代理机构在政府采购活动中的主体地位，监管和执行的责任更加明晰，角色定位更加准确。今后，政府采购监管部门将不再介入具体执行层面，而是全力当好"裁判员"。相应地，采购人和代理机构就必须扮演好"运动员"的角色，进一步增强责任意识，发挥主观能动性，严格依法办事、依法采购，切实履行好采购主体的职责。

    辛海明认为，《办法》中，进一步明确了采购人在验收工作中的主体地位，同时也规定了具体的验收期限，是对当前我国政府采购法律法规体系的有效补充。

    第三，在服务方面，要充分发挥制度优势，全力支持经济发展和社会进步。随着政府采购改革的不断深入，尤其是采购范围和规模的不断扩大，政府采购的功能已经从最初的优化财政支出、提高资金使用效益和预防腐败，逐渐发展成为国家调控经济运行的重要政策工具。

    辛海明表示，《办法》进一步明确了政府采购在保护国内产业、扶持中小企业、支持节能环保等方面的功能作用。财政部门要及时调整工作思路，更新思想观念，既要"管好财"、"用好财"，又要最大限度地用好政策，为经济社会发展服务。

    推五项改革规范政采行为

    9月11日，山东省泰安市财政局政府采购管理办公室主任邓继胜向《政府采购信息报》记者介绍了近期泰安进行的一系列卓有成效的政府采购改革措施。

    据了解，多年来泰安市一直坚持把制度建设做为政府采购监管工作的重中之重。为有效改变政府采购工作无章可循的局面，早在2008年，泰安就以市政府137号令颁布实施了《泰安市政府采购管理办法》，成为《政府采购法》颁布实施后山东省第一部以政府规章形式出台的政府采购管理规范，也是全国最早出台政府采购管理办法的地级市之一。

    邓继胜介绍，今年以来，为深化政府采购制度改革，泰安市财政局政府采购管理办公室先后到多个地方调研，并广泛征求各方意见，研究出台了一系列改革措施，从多个方面对政府采购活动进行规范。

    细化预算编制 优选代理机构

    邓继胜介绍，今年5月，泰安出台了《泰安市市级政府采购预算管理办法》，政府采购监管机构将据此全程参与政府采购预算的编制与审核工作，确保将应当实施政府采购的项目全部纳入政府采购预算管理。同时，要求各部门、单位根据批复的预算，及时编报年度采购计划。在全口径预算实施前，对尚未纳入部门预算管理的政府性融资采购项目，也要求根据年初融资计划编制政府采购计划。

    为规范代理机构选择使用，泰安还重新制订出台了《市级政府采购代理机构选择使用管理办法》。主要调整是：将"三次抽取、末位确认"调整为"一次抽取，三中选一"的方式。另外，变"集中抽取，集中监督"改为"分散抽取，结果备案"。采购人不必再到财政部门集中抽取代理机构，而是通过"政府采购代理机构选择使用管理系统"，在本单位自行选择。选择结果经负责人签字并加盖单位公章后，随采购计划一并报财政部门备案。据悉，泰安市级"政府采购电子化监管系统"已自6月1日起上线运行，采购代理机构选择是其中一项重要功能模块。

    动态管理中介 强化履约监管

    为解决代理机构年度考核时间跨度大、竞争淘汰机制不完善等问题, 实现对代理机构的动态管理，泰安今年出台了《泰安市市级政府采购代理机构考核管理办法》，对代理机构的项目代理情况实施日常考核评级，并将代理机构考核等级与选择使用相挂钩，根据不同的考核等级，分别赋予不同预算额度的项目代理权限，对考核等次低于规定底限的代理机构实施退出机制。

    邓继胜介绍，为有效防止一些供应商在采购阶段低价谋取中标，然后在履约环节做文章、打折扣、以次充好等现象，泰安出台了《政府采购合同履约验收管理办法》，对合同履约要求，以及验收标准、验收程序、争议处理等内容做了具体规定，主要目的是规范合同履约及验收行为，确保政府采购质量。今后，如果采购人在履约验收中发现标的物与采购结果不符、与采购合同不符，就可以根据本办法采取不同的应对措施。

    程序绩效并重 规范采购人行为

    为有效解决现有制度规定对采购人约束较弱，导致个别采购人在参与政府采购活动时行为不规范、职责不清晰、责任不明确等问题，泰安今年出台了《泰安市政府采购采购人监督管理办法》。

    邓继胜介绍，该《办法》明确了采购人在政府采购活动中的主体地位和须承担的法律责任，从采购预算编制、采购文件审核、开标评审纪律、质疑投诉处理、合同履约验收等各个环节对采购人行为进行规范，有效避免采购人通过分解执行预算规避招标采购，通过设定倾向性指标、干预专家评审等手段排斥潜在供应商，以及质疑处置不当导致的投诉现象，力求通过发挥采购人的行为示范作用，引导政府采购活动依法规范开展。

    政府采购工作应注重程序与绩效并重的原则，坚持抓大放小和原则性基础上的灵活性。邓继胜表示，自今年开始，泰安从政府采购目录中选择部分项目，开展分散采购试点，对一些数额不大、单位有特殊要求、且无法形成规模效益的项目，交由单位委托代理机构或自行组织采购，以提高采购效率。2014年，将在政府采购目录中对分散采购标准做出具体规定。

    邓继胜认为，分散采购做为与集中采购优势互补的一种采购模式，同样须遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，采购人应按照《政府采购法》和有关法律法规规定组织实施，并自觉接受有关监督部门的监督管理。

    抓三条主线提升政采执行力

    《政府采购法》实施10年来，山东省泰安市政府采购工作发展很快，管理日趋规范，规模越来越大。

    山东省泰安市财政局政府采购管理办公室主任邓继胜介绍说，政府采购改革是一个循序渐进的过程，泰安的政府采购工作也面临一些矛盾和问题，其中不少问题具有普遍性，还有一些矛盾和问题是随着改革的深入刚开始显现的。

    比如，"采"与"管"的职责不够清晰，财政部门监管不超脱；供应商恶意投诉现象时有发生；一些代理机构执业能力与资格等级不匹配，责任心不强，影响政府采购执行质量，等等。许多地方的财政部门在管理方面虽然倾注了很大精力，但这些问题仍未得到有效解决。

    专题调研 发现两个层面问题

    邓继胜介绍，泰安市今年开展了政府采购专题调研工作，发现存在问题的原因，主要基于两个层面：

    首先，从管理层面看，因管采职能分离不够彻底，催生出了"微观化"的管理理念。近年来，各地都从机构设置和职责划分方面实现了"管采分离"，财政部门不再担任"运动员"的角色，转而去当"裁判员"。但在具体管理活动中，一些地方并未真正实现管理理念上的转变，总担心政府采购操作出现问题，力求对每个操作环节都管理到位。但事实上，这种微观层面上的管理，既难以发现深层次的问题，又不可避免地会对具体采购过程介入过多，导致"采"与"管"的关系不清晰、责任不明确。

    其次，从执行层面看，管理方式的微观化，造成了采购主体能动性的缺失。由于管理工作的微观化，使管理部门实质上充当了"教练员"的角色，而并非完全意义上的"裁判员"。采购单位在政府采购活动中往往缺乏主观能动性，过分依赖管理部门的指导和指令，难以履行好采购主体的职责。

    优化管理体制 出台五项制度

    邓继胜表示，为改变过去"头痛医头，脚痛医脚"式的管理弊端，泰安市财政局今年确立了"推进制度创新、明确采管责任、提升监管层次"的改革思路，核心是：通过完善对采购主体的管理制度，准确定位采管职能，努力提升监管层次，进一步理清市场与政府、操作与监管等各方面的关系，构建起"层次清晰、职责明确、制度到位、机制健全"的科学管理体制。

    据悉，上半年，从制度建设着手，泰安财政局先后出台了《泰安市市级政府采购预算管理办法》、《泰安市政府采购采购人管理办法》、《政府采购代理机构选择使用管理办法》、《政府采购代理机构考核管理办法》、《泰安市政府采购合同履约及验收管理办法》等五个管理办法，进一步明确了采购当事人、管理部门在政府采购活动中担当的角色和责任，实现了政府采购监管工作从微观到宏观的转变。

    突出重点抓监管

    邓继胜介绍，泰安市在监管工作中，主要建立起了"三条主线"，包括：以电子化监管系统为平台，对采购流程实施网上审核；以代理机构日常考核为手段，对项目开展情况实施跟踪监督；以业务基础管理为支撑，提升政府采购执行能力。

    自6月1日起，泰安市市级政府采购电子化监管系统上线运行，实现了从资金指标、采购计划到采购文件、公告、合同等环节的电子化监管。对开标评审现场，不再安排专门人员监督，而是采取"以考核代管理"的形式，对代理机构执业情况实施监督考核。同时，还建立了代理机构基础信息管理系统，根据考核积分对代理机构进行评级。

    "三条主线"确立后，监管部门只须抓好系统的构建、规则的制订、业务的监督考核和对违规行为的处理处罚，就可以对采购活动实施全面管理，而不必再去监督具体的采购过程。

    相关链接

    第七条  市财政局根据相关财政经济政策，结合市直部门日常运转和项目建设需求，在部门预算编制前发布年度政府采购目录和采购限额标准。

    第八条  市直部门在编制部门预算的同时，将市级政府采购目录以内或采购限额标准以上的政府采购项目和资金预算予以列出，并按照市级政府采购目录货物、工程和服务类下的品目进行细化，形成部门政府采购预算。

    第九条  货物类项目的政府采购预算，应根据市直行政事业单位国有资产配置标准进行编制，不得超标准编制政府采购预算。

    工程类项目的政府采购预算，应按规定进行投资评审，以评审结果作为预算编报的基本依据。

    服务类项目的政府采购预算，要严格落实中央、省、市各级关于压缩"三公"经费的有关规定，严控会议、公务用车运行等一般性服务支出。原则上凡列入政府采购目录，属政府购买服务的项目，均应做到"采则编、编则采"。

    第十条 市直部门在编制政府采购预算时，应贯彻落实节约能源、环境保护和促进中小企业发展等政策措施，优先面向本国货物、工程和服务，优先面向节能、环保产品，优先面向中小企业产品。

    《泰安市市级政府采购代理机构选择使用管理办法》摘录

    第四条  政府采购监督管理部门按照"统一管理、分级使用"的原则，从全市代理机构备案名单中择优选择代理机构，建立市级代理机构备选库，并在泰安市政府采购网站予以公布。

    采购人不得委托未进入市级代理机构备选库的代理机构代理政府采购业务。

    第五条  代理机构备选库实行动态管理，代理机构因业务严重违规、发生重大投诉事项或考核不合格的，将从备选库中予以清除。

    第七条  一般采购项目，由采购人在本单位通过"政府采购代理机构选择使用管理系统"，从代理机构备选库中一次性随机抽取三家代理机构，从中确定一家做为项目代理机构。符合下列情形之一的采购项目，采购人可直接确定代理机构：

    （一）防汛、抗旱、防疫、抢险救灾等紧急采购项目；（二）技术难度较大或类型特殊，一般代理机构难以满足代理要求的采购项目；

    （三）为保证项目实施的统一延续性，确需延续代理的采购项目。

    预算金额达到公开招标限额标准以上的采购项目，或采购人认为有必要的其他项目，在选择确定代理机构时，可邀请相关监督部门参与监督。