【编者按】城市化的加快发展，带来城市管理新难题。在经济社会发展的转型期，如何实现市容与繁荣的统一、城市管理与关注民生的和谐共存，这是对城市管理者智慧和行动力的考验。各地的城市管理者也为此进行了诸多探索。
　　
　　过去两周，南方日报推出“城治”系列策划，聚焦城市管理，引起了各界关注和强烈反响。从今天起，南方日报推出该系列策划第三篇章“城治--城市管理样本观察”系列报道。我们选取了五大样本，包括：深圳、佛山城管服务外包得与失，中山探索城市管理规范化之路，珠海、西安城市管理法庭探索，武汉城管革命路在何方，北京和南京城管机构改革观察。
　　
　　我们希望通过解剖城市管理的麻雀，总结新鲜经验，找到城市治理的新方向，也希望更多人能够为城市管理贡献智慧、建言献策。
　　
　　深圳：“1+4”文件培育有序外包市场
　　
　　开风气之先的深圳城管服务外包模式，继2007年创立后就争议不断。当涉黑团伙承包城管外包服务，“马仔”成为城管协管员肆意收保护费时，叫停外包之声四起。然而，在1个城管要管1.2万人的深圳，如果城市管理服务外包叫停，谁来接手？
　　
　　今年5月份，深圳出台《关于社会组织参与市容秩序辅助管理若干指导意见》及附带的4个规范性文件。协管员的身份及权责有了清晰界定，外包服务准入门槛、问责机制等方面也有相应规定。多位受访者表示，文件规范较为完善、有效，有利于培育有序的外包市场。
　　
　　“城市保姆”
　　
　　外包26项服务减少执法成本
　　
　　在深圳，城市人口规模与城管执法人数严重倒挂。截至2011年底，深圳人口总数已达1500余万人，辖区土地面积近2000平方公里。而全市城市管理行政执法正式在编人员仅1208名。这意味着，目前1名城管执法员要管辖1.6平方公里面积的1.2万人。
　　
　　而在原特区外的宝安、龙岗等区域，倒挂的现象更为严重。以宝安区西乡街道为例，辖区管理人口达150万，面积100多平方公里，但正式的城管执法人员不过30来个，其中一部分在编人员还专门负责查处违章建筑，参与市容秩序管理的执法力量严重不足。
　　
　　2007年，宝安西乡街道开始试水城管服务外包：将西乡街道划为5个片区，聘请5家企业作为“城市保姆”，以每年每平方米9.38元的费用，向企业购买包括辅助管理乱摆卖和职业乞讨等26项社会管理和服务，减少政府执法成本。几个月后，西乡试验便以成功模式在市内外推广，除大学研究所外，至今已有32个城市前来考察学习。
　　
　　“城管服务外包实在是无奈之举，最理想的模式就是取消外包，只要正式执法人员到位即可。”深圳市城市管理局法制处处长冯增军接受南方日报专访时表示。
　　
　　西乡花园街区铁岗项目经理林朝阳是西乡模式的见证者。2007年底，林朝阳所在的鑫梓润物业通过招投标，承揽了西乡城管六项市政管理和七项城市管理执法服务。
　　
　　“我们定位是城市保姆，是执法队下面的辅助力量。”林朝阳表示，他们在街头采集信息，一人多责，井盖坏了、出了车祸，都会第一时间反映。但不能没收烧烤摊，只能劝阻，并第一时间通知执法部门处理。“员工若没有劝阻就会扣分，但劝阻无效又不及时上报，也要扣分。”
　　
　　协助城管执法的队员，都需经过严格培训才能上街。员工工作行为一年内在派出所立案达到3%，会取消合同。街道、公司都有审核小组，通过考评分数衡量企业工作效果，与承包业务绩效挂钩。队员形象、服务范围等都有考评，队员拿了商铺一根烟也要扣分。
　　
　　外包后，行政成本也相应降低。原来管理80万平方米的钱，如今包括管理80万平方米、过去未曾管到的45万平方米以及区域社会秩序维护三大块。原来的“三不管”街区整治后变化明显，当地也没有发生因鑫梓润员工而导致的暴力抗法事件。
　　
　　缺乏规范
　　
　　执法权限边界模糊引争议
　　
　　记者了解到，截至今年4月，深圳全市10个区（新区）均已聘请服务外包公司协助维护市容环境，聘请服务外包公司33家。全市57个街道办中，45个实行了城管服务外包模式，聘请协管员3211人。而据不完全统计，全市用于城管服务外包的经费超过2个亿。
　　
　　2亿元的大蛋糕引爆逐利市场。“协管员执法权限边界模糊、外包企业缺乏统一的准入门槛、缺乏监督、协管员行为不规范都是突出的问题。” 冯增军说，外包公司有物业公司和保安公司，公司资质条件不一，被派遣提供劳务的协管员素质也参差不齐。
　　
　　鼎弘物业是深圳最大的城管服务外包公司之一，旗下有500多协管员，承包了福田、罗湖两区10个街道的外包服务。去年6月，该公司的山寨执法车被曝光。记者了解到，该公司招聘时，只看应聘者身份证真假，其招聘要求涉及身高、年龄、品行良好、无任何传染性疾病、退伍军人优先等，这也是各公司对协管员的普遍要求。
　　
　　然而，公司人员流动性非常大，很多协管员往往工作一段时间就跳槽，一定程度上也造成了管理的困难。去年7月，一个称霸后海的黑社会性质组织被警方打掉，该组织竟承包了城管外包服务，“马仔”平日身穿迷彩服，骑着有城管标识的电动车，以协管员名义收取保护费。该团伙中的一名骨干人员，还是前年年底一桩摊贩捅死协管员案件中的受害者。
　　
　　该案件让城管服务外包中的问题表露无遗：推行城管外包服务时，街道对公司的准入把关、日常监管和绩效审核等环节都缺乏监管，给城管服务外包领域带来了权力寻租空间。此外，合同签订只能依据《政府采购法》，对城管服务外包政策仍缺乏法律依据。
　　
　　“1+4”文件规
　　
　　范协管员行政执法权
　　
　　早在2011年，深圳市城管局就开始对城管服务外包模式进行调研。该局与下属部门、外包企业、专家及社会人士等进行了三次座谈，对城管服务外包进行了深入的剖析和总结。今年5月15日，新政出台，含有《关于社会组织参与市容秩序辅助管理若干指导意见》及附带的4个规范性文件（以下简称"1+4"文件）。
　　
　　小凡是"1+4"文件出台后上岗的协管员，每次外出协助城管执法，都必须由两名有正式编制的执法人员带队。由于协管员无行政执法权和处罚权，只能够对乱发传单或乱摆卖的行为进行劝说，若小摊贩不听劝告，他们只能通知正式执法员前来执法。
　　
　　对于外包公司鱼龙混杂的局面，"1+4"文件也设立了服务供应商的准入门槛：以保安公司为主，物业管理公司为辅，注册资金须在100万元人民币以上，具有相关部门认定的合法资质，且无违法经营记录。协管员除了满足基本的健康、年龄等要求外，还要到辖区派出所进行备案，查证无不良或违法犯罪记录才可上岗。
　　
　　为了防止街道在监管中只问结果不问手段，"1+4"文件规定，除了区城管局和街道作为采购方有监管的职责外，还引入第三方社会评估机制。协管员的行为是否符合职责、有没有越权、有没有侵害相对人利益等执法的全过程都受到监管。
　　
　　“方案要很细，又要便于操作、检查和管理，且监督要跟上。”原西乡街道办党工委委员、西乡城管服务外包模式创立者之一周兆翔说，由于企业只有提醒、告知、劝阻的权力，政府要花更多精力做管理支持。他们专门聘请心理专家，了解员工性格特点，选择心理平和的人。区城管局则会组织明察暗访，对协管员进行监督。
　　
　　“通过公开透明的服务外包方式，把不负责任、管理水平低的公司淘汰出去，有利于建立良好的市场秩序。”广东省人大代表、哈尔滨工业大学深圳研究生院教授王苏生参与了此次"1+4"文件的制定过程，他认为，"1+4"文件所提供的是较为完善和有效率的服务外包方式，有利于培育有序的外包市场。
　　
　　南方日报记者 昌道励

　　佛山：政府购买服务告别城管“一家包办”
　　
　　任务多，人手缺，城市管理“小马拉大车”如何破局？

　　近年，佛山探索城市管理市场化改革，成效明显。其中，环卫保洁方面市场化运作率超过90%。其中，南海狮山镇率先试水“政府购买服务”，把文明劝导和清理牛皮癣等工作外包给服务公司。
　　
　　这样一来，城管部门从千头万绪的事务中解脱出来，当制定标准和考核办法的“裁判员”，而服务公司做“运动员”负责按标准完成工作。以此为切入点，狮山城市管理逐步从过去“以钱养人”转变为“以钱养事”，告别城管工作“一家包办”的局面。
　　
　　试水一年多，狮山镇在文明劝导和“牛皮癣”清理等方面工作多次获得区季度考核第一名。今年1至8月，该镇城市管理投入共近2000万元，其中，优先聘用本地"4050"人员也惠及了当地困难家庭。
　　
　　破解“一家包办”
　　
　　让“以钱养人”变“以钱养事”
　　
　　“老板，这个地方属于街道，可不可以将档口摆入一些啊。”在“巡街” 过程中，燕姨开始对一些乱摆卖现象劝导。店铺老板虽不大热心，但仍然一边挪动摊子一边说：“得，摆入D系啦。”
　　
　　去年9月，狮山镇通过政府购买服务，将文明劝导及“牛皮癣”清理两项城市管理工作外包，广东洁城物业管理有限公司成为中标单位，随后招聘了首批140多名文明劝导员和清癣人员。
　　
　　燕姨就是众多文明劝导员里的一员。日前在她负责狮山小塘城区中心路口，笔者看到，每次红绿灯一到，她就立刻吹响哨子，有时打手势，有时出言相劝，引导交通。一个小时下来，燕姨的大腿已经明显开始酸软，脸颊两腮也鼓胀作痛。而除了在交通路口进行文明劝导外，燕姨还每天随身携带找一个小铁铲，方便随时清理牛皮癣。
　　
　　过去，依靠一个城市管理部门来“包办”整个城市管理工作，往往力不从心，甚至分身无术。改革以后，以文明劝导和清癣为切入点，狮山城市管理逐步从过去“以钱养人”转变为“以钱养事”，告别城管工作“一家包办”的局面。
　　
　　以情动人
　　
　　本地4050后人员与联动执法
　　
　　在燕姨的日常工作当中，并不是个个都像以上提及的那位老板“给面子”。没有执法权，遇到劝不动甚至暴力抵制的情况怎么办？这是燕姨们在工作中最尴尬的问题。
　　
　　“就在上一段时间，就有文明劝导员在劝说的时被人用工具威胁，刀都拿出来。”广东洁城物业管理有限公司片区经理吴灿光说，由于劝导人员没有执法权，更多只能起到劝导作用。
　　
　　为了让文明劝导员日常工作开展更有效，洁城公司也对招聘的人员进行了培训。吴灿光告诉记者说，所有招聘进来的人员都会进行培训，包括哪些是负责劝导的范围，劝导时候语气应该怎样，如果劝导对象发火了应该怎么处理等等，如果实在不肯听也不要硬来，而是报告给执法局，毕竟劝导人员并没有执法权。
　　
　　吴灿光认为，更多时候你只能进行劝导，如果市民不听，你也无可奈何。虽然日常会受到很多不理解。“随着劝导人员每天的出现，很多也与沿街商铺的老板交了朋友，这对他们日常工作的开展有了很好的帮助。”
　　
　　记者留意到，燕姨同时也是当地的"4050"人员。而根据要求，服务公司须优先招聘本地"4050"人员，一来也助于这些就业困难人员再就业，另一方面也助于开展工作。
　　
　　据了解，狮山镇今年拟对加强城市管理总投入超1亿元，其中就包括投入2300多万元购买两年的"4050"人员社会服务。而在今年1到8月，狮山镇城市管理投入共近2000万元，主要包括数据普查、硬件投入、黑点整治、文明劝导和牛皮癣服务外包等。
　　
　　厘清政府市场边界：
　　
　　城管制定标准企业执行
　　
　　政府购买服务后，城管部门与服务公司是怎样的关系？
　　
　　“城管部门负责制定标准和考核办法，就像运动场上的‘裁判’，企业作为执行者，就是按标准做好工作，就像 ‘运动员’。”佛山观察人士介绍。事实亦如此，据了解，服务“外包”后，城管部门从千头万绪的事务中解脱出来，当制定标准和考核办法，而服务公司负责按标准完成工作。
　　
　　近年，佛山市努力探索城市管理市场化改革，其中，环卫保洁方面改革最为彻底。据了解，全市已达90%以上实行市场化运作。
　　
　　从区域来看，狮山镇试水 “政府购买服务”后效果明显。改革一年多来，狮山在文明劝导和“牛皮癣”清理等工作方面在多次季度考核中名列前茅，去年的年终考核更是获得了全区第一名。在今年第一、第二季度的加强城市管理考评中分别取得第二名和第一名。
　　
　　城市管理市场化的探索不断深化。异曲同工的是，去年12月，顺德大良街道也尝试把城市管理尤其是保洁工作“大项目化”，将之前分开招标管理的道路清扫保洁、垃圾收集清运、乱张贴乱涂划清理、下水道清疏、市政绿化养护等市政管理项目“捆绑”发包，在全区首推环卫、绿化等市政管理项目的综合管理模式，简称“大保洁”管理模式。
　　
　　过去每个管理项目都是分开招标，由不同的承包管理公司负责管理，这也导致管理公司间各自为政，权责不清，出现问题互相推诿扯皮的情况。对项目“捆绑”发包，城管部门将此分两个标段进行对外公开招标，将原来分属六、七家不同管护公司管理的市政项目集中由一家管护公司负责，从而有效整合资源，解决之前存在的权责不清、推诿扯皮等问题。
　　
　　南方日报记者 唐梦 刘三琴 李慧君
　　
　　总策划：莫高义 张东明 王垂林
　　
　　策划统筹：姜玉龙 郑佳欣 黄少宏