事实：专家审核标前答疑 招标文件几易其稿

　　编者按 哈尔滨市政府采购中心近日操作了一宗预算高达4330.8万元的城镇居民大病保险服务采购项目，因招标文件被指"量身定做"，只有一家供应商投标，最终宣布废标。
　　
　　该项目究竟是如何操作的？程序是否规范？招标文件是否存在倾向性？在项目操作过程中到底发生了哪些事情？在国务院办公厅、财政部大力推动政府购买服务的背景下，今后政府采购服务项目会越来越多，这个项目废标能给业界带来哪些启示和思考？《政府采购信息报》记者围绕这些问题深入采访相关单位和部门负责人，希望还原事实真相，给业界以启迪。

　　流程正常 采购活动按部就班
　　
　　哈尔滨市政府采购中心（以下简称"采购中心"）综合处负责人刘文晟回忆，3月31日上午，该中心接到哈尔滨市政府采购管理办公室（以下简称"采购办"）下达的采购方式为公开招标的哈尔滨市医疗保险管理中心城镇居民大病保险采购项目《集中采购计划书》，采购人代表当日就来到采购中心沟通采购程序及采购需求。
　　
　　4月1日，采购人提供了采购需求。4月4日，采购中心与采购人代表共同完成本项目招标文件初稿。4月9日，采购中心聘请专家审核，专家提出了一些修改意见，采购人同意专家意见，修改了招标文件。4月14日，有关人员在招标文件上签字后进行网上公示，并将开标时间定为5月6日。
　　
　　采购中心技术审核处宫娜介绍，4月18日报名截止时，共有6家供应商网上报名。4月22日，采购中心就该项目召开答疑会，3家供应商中国人寿保险股份有限公司黑龙江省分公司（以下简称"人寿"）、平安养老保险股份有限公司黑龙江分公司（以下简称"平安"）、中国人民财产保险股份有限公司黑龙江省分公司（以下简称"人保"）都派代表来参加，也提了问题。
　　
　　采购人代表、哈尔滨市人力资源和社会保障局医保处处长龚岩现场回答了部分问题。4月24日，龚岩在该项目《答疑会纪要》上签字确认。采购中心随后进行网上公示，并将开标时间推迟至5月12日。
　　
　　采购中心合同监督处处长聂春明介绍，在此期间的4月29日，他们接到平安和人保分别递交的申诉函和质疑函。5月5日下午，采购中心项目负责人会同采购人代表与上述两家公司进行了当面交流，并解答其提出的问题。5月12日开标，至投标截止时间，因只有人寿一家供应商投标，本项目废标。
　　
　　申诉有回应 质疑有答复
　　
　　聂春明介绍，平安递交的是关于纳税情况的申诉函，因为不是正式的质疑函，所以采购中心未接收。人保递交的是质疑函，问题涉及短期健康险与投标人纳税的计分标准不一致、有关重大行政处罚认定、招标文件中的依据不对等。5月5日，采购中心召开现场解答会，对他们所提问题予以答复，当时两家供应商表示将情况汇报给相关领导，会上未表现出不满。
　　
　　那么，两家供应商对采购中心的答复是否满意呢？当时同在会议现场的宫娜和东北农业大学保险系主任李丹均表示，供应商并未明确表示异议。
　　
　　5月6日，人保又递交了一份《关于哈尔滨城镇居民大病保险服务采购项目招标文件注意的函》，表示质疑函不用答复，但建议采购人选择两家中标供应商，并希望采购中心将该建议反馈给采购人。
　　
　　5月7日，聂春明把这份函传真给采购人，并电话沟通了相关情况。5月9日，采购中心、采购办和采购人召开协调会。采购人明确表示，按照相关要求，只能选择一家中标供应商。于是，平安向采购办提起投诉，但未被受理，因为平安之前递交的是申诉函，未通过正常的质疑程序，没有质疑答复函，而且投诉事项说明不充分。
　　
　　仅一家供应商投标 项目最终废标
　　
　　5月12日，项目开标当天究竟发生了什么事情？在开标现场的刘文晟告诉记者，开标当天，平安和人保的代表都带着投标文件来到开标大厅。当开标只有人寿一家投标时，项目被宣布废标，此时包括平安、人保投标代表在内的十多人，将采购办现场监督的工作人员围住，要向他反映问题。
　　
　　同在开标大厅的宫娜回忆，开标当天，平安和人保的代表确实都到了现场。这个项目被宣布废标后，因为当天还有另外一个项目要开标，所以采购中心工作人员把这些人引到了第二评标室。
　　
　　"当时现场比较混乱，大家你一言我一语，供应商代表反映问题表述得并不清楚。我们要求他们各派出一名代表说明问题，但他们不同意。采购办现场监督人员解释说，供应商维护自身合法权益理应得到支持，但要在法定时间内提出质疑或者提起投诉。后来供应商代表拿出律师函，但该监督人员告知对方不能接收，供应商代表不高兴地把相关资料放在桌上，大家不欢而散。"宫娜说。
　　
　　采购办现场监督人员告诉记者，当宣布废标时，的确有十多个人围了过来，声称本项目的招标文件就是"量身定做"，看评分细则就能知道谁一定会中标。他们要求收下相关材料，并将他们的意见体现到招标文件里。
　　
　　该监督人员没有接收他们的资料，并解释说供应商前期没有走正常的质疑、投诉程序，现在只有一家供应商投标，项目已经废标，后续会重新招标，开标前还会召开答疑会，届时如再有问题，可以当场提出。因为被拒绝，这些人将材料放到桌上便离开了。"个人觉得，城镇居民大病保险项目应侧重服务能力和服务质量，如投保是否及时、赔付是否及时等。"
　　
　　记者试图联系这个项目涉及的平安相关负责人，但对方称暂不接受采访。

　　
　　争议：解读招标文件 存在三大争议

　　在哈尔滨城镇居民大病保险服务采购项目实施过程中，几家潜在供应商一直对本项目招标文件的部分评分细则有异议。具体情况是，平安养老保险股份有限公司黑龙江分公司（以下简称"平安"）认为，有关"三年纳税"违反了《〈招标投标法〉实施条例》第三十二条的规定，即招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人。
　　
　　中国人民财产保险股份有限公司黑龙江省分公司（以下简称"人保"）认为，本项目招标文件中有关重大行政处罚的认定依据不对，应按《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》第四十五条来认定。另外，短期健康险与投标人纳税的计分标准也不一致。
　　
　　两家供应商提出的申诉或质疑是否合法合理？该项目选择一家，还是多家供应商中标更为科学？招标文件是否还有其他争议内容？这些问题备受关注。
　　
　　争议一：判断采购需求是否合理的依据是什么？
　　
　　4月9日，哈尔滨市政府采购中心（以下简称"采购中心"）曾聘请专家审核招标文件。参与审核的东北农业大学保险系主任李丹表示，他们提出了一些修改意见，并在完善后的招标文件中予以体现，最终出台的招标文件并无问题。
　　
　　采购中心综合处负责人刘文晟介绍，答疑会上，供应商就招标文件提出了一些问题，他们采纳了其中合理的建议，并修订了招标文件。不合理的建议则没有采纳，例如供应商反映的投标人纳税情况和短期健康保险经营能力等。采购中心技术审核处宫娜证实，各方对上述问题意见不一。
　　
　　平安认为，本项目招标文件有关"三年纳税"的要求违反了《〈招标投标法〉实施条例》的相关规定。人保认为，有关重大行政处罚的认定依据不对，短期健康险与投标人纳税的计分标准也不一致。这些申诉或质疑是否合理合法呢？
　　
　　上海国际招标有限公司总经理金翔表示，提出质疑是投标人的权利，本项目两家潜在投标人提出质疑的时机符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定。平安认为有关"三年纳税"规定违反《〈招标投标法〉实施条例》第三十二条的说法不能成立，投标人不能因为自身的某项评分受影响，就认为相关规定涉嫌限制、排斥潜在投标人，关键要看是否有利于实现招标项目的预期目标。纳税情况则体现了投标人的经营规模和综合实力，经营规模越大、综合实力越强，抗风险的能力就越强，投保人的利益就越有保障。因此，不能根据这些情况认定本项目招标文件所提要求或所作出的规定不合理。

　　争议二：中标人数量是否要明确规定？
　　
　　另外一个争议是，该项目究竟是选择一家，还是多家供应商中标更科学合理？
　　
　　采购人代表、哈尔滨市人力资源和社会保障局医保处处长龚岩表示，本项目的采购需求完全是按照国家六部委印发的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》及黑龙江省六厅（局）出台的《关于开展城镇居民大病保险试点市招投标工作的通知》而提出，目的是优中选优，让一家优秀的保险公司中标并承担该市大病保险业务。
　　
　　安徽省财政厅政府采购处原处长宋宝泉认为，采购人应在充分调研城镇居民大病医疗保险相关情况后，决定是由一家或几家保险公司承担该项业务。依照安徽省的实践经验看，选择两家或多家医疗保险机构共同承保可能更科学。
　　
　　金翔表示，本项目招标文件并没有说明中标人为几家，也未说明评标委员会应向招标人推荐几家中标候选人，这是一个瑕疵。一般而言，任何招标项目的投标人数量与中标人数量不应低于某个比例。在相关法律、部门规章中，只对中标人为一家时作出了不低于3:1的规定，对中标人为两家或两家以上的情形尚无具体规定。当中标人数量增加时，这一比例可以低于3:1，但不能过低，否则会降低采购活动的竞争性。
　　
　　争议三：纳税多少成评分因素合理吗？
　　
　　该项目还存在一个疑问，即潜在供应商质疑本项目招标文件部分评分细则设置不合理。
　　
　　金翔认为，评分设置是否合理是相对的，站在不同的角度会有不同的看法或得出不同的结论。本项目招标文件的评标细则均为客观分，从表面上看似乎无需专家来进行评审，但评标的主体必须是依法组建的评标委员会，即便采购人或采购中心可以做一些投标供应商基础信息的汇总工作，也不能因此而替代评标委员会的作用。
　　
　　宋宝泉表示，评分因素分值设置是否科学，要根据采购需求而定，分值设置不应有歧视性或排他性，如果没有，则对所有投标供应商都是公平的。仔细阅读本项目招标文件，发现部分评分细则设置的确值得商榷。例如纳税情况、偿付能力等，相对来说保险公司规模大纳税就多，规模小纳税就少，以纳税多得分高、纳税少得分低来设置分值，似有排他性或歧视性之嫌。
　　
　　一位业内人士也表示，本项目招标文件所列的评分因素的确都是客观的。对于服务采购，评分细则应侧重对供应商服务能力的考量，弱化企业业绩、注册资本金等因素，目的是让服务优质的供应商中标。

　　
　　思考：服务类需求标准化是关键
　　

　　预算金额4330.8万元的哈尔滨市城镇居民大病保险服务项目需求是如何提出并确定的？怎样制定采购需求才能减少后期质疑和投诉，惠及城镇居民？
　　
　　国务院办公厅和财政部正在力推政府购买服务，今后政府采购服务项目将越来越多，提出科学合理的采购需求，是确保采购活动顺利开展的关键性因素之一。服务项目采购需求如何制定更加科学合理？采购需求制定过程中应注意哪些因素？应该通过怎样的方式制定服务采购需求？业界专家认为，服务采购需求标准的制定，前期必须经过充分的调研论证，采购需求因需而定，而非因钱而定，实现需求标准化最为关键。
　　
　　测数据评风险 慎重提出采购需求
　　
　　哈尔滨市城镇居民大病保险服务采购项目的采购人代表、哈尔滨市人力资源和社会保障局医保处处长龚岩介绍，2012年，黑龙江省深化医药卫生体制改革领导小组办公室出台《关于开展城乡居民大病保险试点工作的通知》，将哈尔滨、绥化确定为试点城市。2013年1月4日，黑龙江省人力资源和社会保障厅就两个城市的试点工作提出进一步要求，计划统一组织两试点城市承办城镇居民大病保险的商业保险公司招投标活动。
　　
　　2013年9月，黑龙江省人力资源和社会保障厅召开符合招投标资格的省内8家商业保险公司座谈会，广泛征求意见后，出台《关于开展城镇居民大病保险试点市招投标工作的通知》，形成采购需求方案，要求两市在完成基础数据测算、风险评估等工作的基础上，开展招投标活动。
　　
　　龚岩表示，哈尔滨市人力资源和社会保障局在详细测算本市所辖8区10县市居民可支配收入、大病发病率及病种、人群合理医疗消费额度等因素的基础上，形成了《哈尔滨市开展城镇居民大病保险工作实施方案》。2013年12月25日，该方案获得哈尔滨市政府批准。
　　
　　根据国家和黑龙江省关于城镇居民大病保险工作的总体部署和具体要求，哈尔滨市人力资源和社会保障局对黑龙江省六厅（局）提供的招标文本进行了认真学习和仔细研究，不仅符合国家的政策精神，也切合该市大病保险工作的实际需要。
　　
　　2014年3月26日，哈尔滨市人力资源和社会保障局正式向该市财政部门提交城镇居民大病保险政府集中采购申请。
　　
　　多方征求意见 让需求贴合实际
　　
　　就该项目采购需求的提出情况看，上海国际招标有限公司总经理金翔表示，"3月31日采购中心接到采购人委托，4月1日采购人提供采购需求"只是表面情况，并不意味着采购需求是在两天内提出的，相信采购人在此之前已做了大量的准备工作，否则也不可能得出如此精确的采购预算。要想城镇居民通过本项目得到真正的实惠，就应降低每位城镇居民的投保支出、扩大保险公司的保销范围或比例，简化城镇居民办理报销或保险理赔的手续，缩短获得相关款项的时间。本项目招标文件评分细则对上述三个方面的考虑显然不充分。例如，虽然为投标报价设置10分，即价格评审的得分权重为10%，这一比例符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定，但没有按财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》要求给出价格评审得分的计算公式。
　　
　　对于如何减少供应商对招标文件的质疑或投诉，安徽省财政厅政府采购处原处长宋宝泉认为，主要应把握两个方面：一是招标文件要科学公正。对注册资本金的设定必须根据项目需求，符合公开招标要求，没有倾向性或排他性，这样才能减少供应商质疑或投诉。二是多征求各方意见。集中采购机构可在重大项目招标采购前，召开潜在供应商和采购人代表参加的座谈会，吸纳合理意见，为科学制定招标文件提供有力依据，减少后期质疑和投诉。
　　
　　一位省级政府采购监管部门负责人建议，提出采购需求要以确保项目一次成功为原则，并且实现充分竞争。既不能要求太低、条件太少，导致参与投标的供应商过多，给评标工作带来不必要的麻烦，又不能限制太多、要求太高，造成只有个别供应商参与竞争，使项目无法进行。
　　
　　充分调研市场 界定需求标准
　　
　　国务院办公厅和财政部力推政府购买服务，将给政府采购特别是服务采购扩面增量提供更多机遇和更为广阔的空间，需求标准的制定则是重中之重。
　　
　　宋宝泉认为，服务采购需求标准化是关键，即采购要因需而定，而非因钱而定。前期采购需求论证要科学规范，进行充分的市场调研，否则将直接影响后续采购活动的正常开展。
　　
　　福建省财政厅采购监督管理办公室相关负责人表示，公共服务的需求要明确，是要花费最少的资金满足基本保障，还是为了满足最大需求花费更多的资金，会直接影响后续采购环节。
　　
　　深圳市政府采购中心主任叶剑明认为，需求管理有很多环节，在政府购买服务项目实施过程中，可以通过政府采购引入第三方力量或专家进行需求论证。但需要注意的是，政府购买服务应更加注重服务质量。
　　
　　在宋宝泉看来，政府购买服务的标准缺失或标准不一，是导致政府采购需求不精准、不科学的诱因之一，致使后续环节难以正常进行，相关部门要积极制定政府购买服务的标准或承接主体的资质条件。
　　
　　金翔认为，政府购买服务宜分成三大类：第一类是与改善民生和提升政府形象直接相关的纯公益性项目，宜采用《价格法》中的政府指定价，保证项目实施质量；第二类是诸如政府工程审价、采购代理机构选择和部分科研项目等对提高政府投资效益能够起到保障作用的项目，宜采用《价格法》中的政府指导价，即报价的上下浮动范围不能超过规定范围；第三类是可以用放开竞争方式来选择实施单位的项目，宜采用市场价。
　　
　　短  评
　　
　　既配合又制约 推出需求范本
　　
　　相比有形的货物和工程项目，服务项目难以直观感知，其采购需求管理也会相对困难。但只要认真分析和把握服务采购的一般规律，总会找到实现需求标准化的路径。
　　
　　采购人要发挥对项目背景和具体需求熟悉的优势，项目实施前要开展相关数据测算和风险评估工作。采购任务委托后，要配合集中采购机构广泛征求潜在供应商、行业专家的意见和建议，提出采购项目的业务要求、技术指标和商务标准。
　　
　　集中采购机构要结合集中采购目录进行充分的市场调研，推出各服务品目的需求标准范本，项目实施时结合采购人的个性化需求，对采购需求是否合法合规、是否体现政府采购政策功能进行全面审查，并对偏差进行修正。同时，发挥操作机构的监督制约作用，建立采购人与操作机构的相互制约和配合机制，保证采购需求合理合法。