今年７月３１日，国务院召开常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。会议指出，创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。
　　
　　政府购买公用服务应明确哪些法律问题？如何规范并推进政府购买公共服务行为？北京大学法学院教授、博士生导师湛中乐近日在接受《法制日报》记者采访时表示，在推进政府购买公共服务时，必须重视与此相关的法制保障。他指出，当前政府采购法律制度有几个问题仍然需要重点解决：政府购买公共服务的范围如何界定，什么是适合市场化方式提供的公共服务事项，购买公共服务有哪些可选择的模式，如何对所购买的服务作出评价，如何杜绝购买服务中的腐败和权钱交易，这些问题的解决需要法制保障。
　　
　　购买服务范围应由立法明确
　　
　　湛中乐认为，界定政府购买公共服务的范围本身就是一个法律难题。什么公共服务适合由市场化方式提供，需要一套可操作的判断标准。在国外，对于政府购买公共服务的范围并没有一个统一的界定方式，特别是对何为适宜由市场提供的服务一般都没有在法律中直接规定，而是留给政府作判断。“这就更加要求我们努力探索一个适合中国社会的公共服务采购范围。”湛中乐说。
　　
　　“最核心的问题是政府可以在多大程度上信任市场；哪些公共服务交由市场主体提供所带来的风险不会超出社会自身风险承受能力？”湛中乐指出，这不仅涉及制度理念的转变，也涉及社会观念的变革。因为许多政府部门可能出于自身利益或思维习惯，对市场抱有天然的不信任，对于可能升高的风险有各种顾虑。如果在这一问题上不容易达成理论共识，直接界定这一范围存在困难。可以通过指导目录或清单的办法先行尝试，再进行法律上的归类，这样也更有助于借鉴国际先进经验。
　　
　　中国政法大学法学院宪法研究所副教授张吕好在接受本报记者采访时说，政府购买公共服务的范围意味着政府向市场发出公共服务邀约的宽度，是市场介入公共服务的范围，是政府与公民的关系发生实质变化的范围，也是财政资金使用方式发生变化的范围。在政府所负担的法定公共服务职能中，哪些是政府应当或者可以向市场购买，应当由立法明确。
　　
　　“政府应当像公示权力清单一样，公示政府公共服务购买范围，即那些适合通过市场化方式实现、政府有相应监督能力保障实现的公共服务职能。例如在该领域已经形成充分竞争，市场发育成熟，能够提供更专业更具效益的公共服务。”张吕好表示，市场能够提供的公共服务在不同国家是不同的。在发达国家，监狱管理、法律援助服务都可以由社会承担，这取决于政府行政传统和市场发育程度。我国市场化、社会化的深度及广度有待拓展，这对公共服务市场化、对政府购买公共服务的范围形成很大制约，立法时确定公共服务购买范围必须考虑上述因素。
　　
　　张吕好认为，政府公共服务本身有时包含行政执法权的内容，例如公共服务的政策制定、对公共服务申请者的审批管理、对虚报冒领者的行政处罚等。立法应当区分政府的公共服务职能与行政执法职能，政府购买的只能是公共服务内容，而行政权应予保留、不能市场化。
　　
　　规范程序确保立法目的实现
　　
　　“立法中最重要的部分是程序规范，程序规范可以确保立法目的实现。”张吕好说。
　　
　　张吕好认为，政府购买公共服务应当通过竞争性的招标或透明的双方协议方式（包括特许、承包、委托等），择优确定公共服务的市场主体、内容、期限、资金拨付方式、效果、监管方式等。立法应明确行政主体，比如是设立一个政府机关统一购买公共服务还是不同政府部门各司其责；还应规定市场主体的实体标准，如完善的组织架构、专业能力和良好信誉，非营利组织或营利组织适用于不同的公共服务类型，前者如人身救助，后者如市政服务。关于公共服务的期限，有的可适用长期合同，有的适用短期合同。其次是明确政府监管的程序，在服务合同中确定绩效指标，建立反馈机制，明确政府监管的方式和手段。最后是进行考核评价的程序，应引入多方评审机制并向社会公开过程和结果。
　　
　　购买模式需高水平法制支持
　　
　　“政府采购公共服务的模式还有待开发。”湛中乐表示。
　　
　　湛中乐介绍，目前我国的政府采购模式以招投标渠道为主，更加适用于采购物品和工程，但实际上政府采购公共服务还有很多模式需要得到开发和利用。例如美国在采购公共服务方面推出“政府—产业交流计划”，允许双方的专家为提供公共服务之目的而进入对方机构参加短期工作；必要时可以直接雇佣具有高级资质认证的人员提供服务。还有国外发达的第三方采购模式，在我国亦未得到规范化应用。
　　
　　“这些比较灵活的模式要求较高水平的法制支持，才能减轻其副作用，促成资源配置的优化，最大限度地发挥它们应有的功能。”湛中乐认为，政府采购公共服务的质量评价体系，将检验政府采购的法制与标准的规范能力。公共服务种类丰富，方式灵活，对公共服务的评价比对物品和工程的评价更加考验制度的智慧。对此，需要借鉴先进实践，结合自身实际，采取事前的资质准入、事中的程序控制、事后监督审查与全过程信息公开相结合的方式，保证政府采购的公平与效率。
　　
　　“针对某一类公共服务，需要制定公开、透明的具体评价标准，并要求每一个专家的评价与选择乃至行政机关的最终决定公开说明理由。此外，对社会主体提供公共服务的验收和检查机制也需要着手完善，它更多地需要强调用户体验，强调用户和相关社会公众的满意度，这就要求我们的法制能为自下而上的评价方式预留一条有效途径。由此我们即使不能预先建立一套完备质量评价体系，也可以通过对实践操作的检视与反思逐渐形成适宜的标准和程序。”湛中乐说。
　　
　　（原标题：政府购买公共服务需法制保障）