深入实施《政府采购法》
　　
　　推动我区政府采购事业跨越式发展
　　
　　自治区人民政府党组成员 财政厅厅长
　　
　　弯海川

　　2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），并于2003年1月1日起正式实施。《政府采购法》颁布实施10年来，我国政府采购制度不断健全，采购范围和规模不断扩大，采购人的采购意识日益增强，集中采购体制机制建设取得长足发展，集中采购在公共财政管理中发挥着日益重要的作用。2011年，全国政府采购规模突破１万亿元，占全国财政支出的10％，节约资金1500多亿元，其中集中采购规模占86％，资金平均节约率约为12％。
　　
　　十年来，我区政府采购工作取得飞速发展，实现了从制度探索、全面推行到法制化管理的三个跨越，由初创阶段迈入全面发展时期，改革目标已实现由单一追求节约资金，向节约资金和发挥政策功能并重转变，特别是随着《政府采购法》的深入实施，开创了我区政府采购制度改革的新局面、实现了新跨越，使政府采购制度改革站到了一个新起点。
　　
　　深化改革，完善机制，政府采购工作成效显著
　　
　　十年来，随着政府采购工作的深入开展，我区政府采购工作改革的成效正逐步显现，突出表现在以下几个方面:
　　
　　一、政府采购范围和规模不断扩大，经济效益和社会效益日益显现。十年来，我区始终把扩大政府采购规模和提高采购质量作为政府采购工作的重要目标，坚持一手抓规模效益，一手抓社会效益。一是覆盖面迅速扩大，政府采购已覆盖到了全疆各县（市）乡一级，基本实现了应采尽采，与此同时，社会认知度也大大提升。二是采购范围不断拓宽，采购品目或项目向多样化方向发展。我区已逐步将中央和地方补助项目、国债资金项目、教学仪器设备、卫生医疗设备、农用物资、维修改造、消防工程、市政工程、印刷等纳入政府采购范围，并将中小学免费教材、疫病防治疫苗、救灾物资等关系到社会公共利益、在群众中影响较大的采购项目，纳入了政府采购范围。为了解决经常性采购项目重复采购、成本高、工作效率低、用户缺乏自主权等问题，对计算机、打印机和复印机实行了政府采购协议供货制度。针对地县级政府采购规模不经济、专业人才缺乏等问题，建立了办公自动化、公务用车等项目的全疆统一市场制度，开展联合采购，做到资源共享。三是采购规模呈现出快速增长势头。采购规模从1999年的0.12亿元，发展到2011年的137亿元，年均增长20%以上，累计节约资金64.46亿元。政府采购活动已从满足部门自身运转需要向为社会提供公共产品和服务等方面扩展，政府采购的经济效益和社会效益日益显现。
　　
　　二、政府采购规章框架基本形成，制度改革不断向纵深发展。多年来，我区政府采购部门始终把制度建设作为建立政府采购制度的首要任务，各项规章制度不断完善。首先，形成了较为完备的制度体系。我区根据政府采购改革的需要，陆续出台了《新疆维吾尔自治区区级政府采购管理暂行办法》、《关于改进和加强自治区本级政府采购程序的补充通知》、《新疆维吾尔自治区政府采购招标代理机构资格认定管理（暂行）办法》等一系列规章制度，对政府采购运行程序、市场准入、信息公告、资金拨付等方面作出了具体规定，逐步规范了政府采购行为。在认真贯彻执行《政府采购法》和财政部有关制度规定的同时，对自治区政府采购的原则、范围、模式、方式、程序作了进一步修订，陆续制定了预算编制、资金管理、网上政府采购、协议供货和定点采购、监督检查、政府采购代理机构管理、专家管理等政策性规定，并每年发布一次政府集中采购目录和分散采购限额标准。基本形成了一整套以《政府采购法》为统领的推动和规范自治区政府采购工作的制度体系，使我区政府采购工作步入了依法行政、依法采购的新阶段。其次，内部工作制度不断完善。制定了财政厅内部工作程序、限时办结制度，并实行工作人员挂牌上岗，方便了采购单位办理业务，确保政府采购机构内部设置规范合理。依托新疆政府采购网宣传平台，对外公布政府采购相关制度法规，向采购单位发放政府采购工作指南。第三，在借鉴和吸收中强化制度建设。注意借鉴和学习兄弟省区好的做法，取长补短，融会贯通，用以丰富和完善相关制度内容。对那些体系成熟、施行效果明显的制度，及时吸收并加以消化，为我所用。如，跟踪问效机制、单一来源公示、限时办结等制度的引入，有力地提高了我区政府采购的监管水平。
　　
　　三、政府采购管采分离体制初步建立，相互制约的工作机制基本形成。为理顺管理体制，按照《政府采购法》管采分离的要求，经自治区人民政府同意，我区已将集中采购机构从财政部门分离出来，独立设置为政府直属机构，管采分离体制逐步形成。到2011年底，我区15个地州（市）、83个县市基本实现了“管采分离”，体制难题得到了解决，政府采购运行轨道更加规范，形成了以集中采购为主要形式的采购格局。“管采分离”后，监管部门尽力做到监管有“规”，集中采购机构做到操作有“法”；做到各司其职、各负其责，坚持“有所为，有所不为”，既不失职有所为，也不越权乱作为，管采分离取得了实质性的进展。
　　
　　四、政府依法采购水平全面提升，公开透明的采购运行机制逐步完善。随着政府采购改革的深化，我区在规范政府采购行为，提高政府采购工作的透明度等方面做了大量行之有效的工作，政府采购制度的优越性得到充分发挥。一是加强政府采购预算编制管理。政府采购预算编制及执行情况直接影响到政府采购规模。首先，从政府采购预算、采购计划编制入手，加强对采购人的行为规范，指导采购人认真编制年度政府采购预算和执行计划，在政府采购预算的执行中，努力做到法律规定范围内的政府采购项目应采尽采。其次，科学合理确定项目预算金额，对没有列入政府采购预算的项目，不予受理及支付资金。二是严格实行国库集中支付制度。为维护政府采购支付信誉，对政府采购资金收付方式、支付程序等都进行了明确规定，加大了国库集中支付力度，确保政府采购资金及时足额地支付给供应商。从2006年起，全区15个地州（市）全面实行了政府采购资金国库集中支付制度。国库集中支付制度的建立，减少了中间环节，提高了办事效率，确保了财政资金支出的安全。三是透明度建设取得了突破性进展。制定了《新疆政府采购网络管理办法》，统一了信息发布渠道，进一步明确了应当公开的政府采购信息内容和信息披露方式，要求招标、中标等信息必须在媒体上公开发布。政府采购信息披露体制的建立，对政府采购透明度建设发挥了积极作用，从而奠定了政府采购“阳光工程”建设的基础。进一步完善了汽车协议供货、办公自动化采购和公务用车定点维修采购程序，方便了采购人、供应商以及相关部门运用网络进行信息查询和实施采购。四是建立了政府采购专家评审机制。为使政府采购评审工作科学公正有序进行，我区发布了《关于自治区政府采购评审专家库抽取管理使用有关问题的通知》和《关于加强政府采购评审专家管理的通知》，明确了专家的责任、权利和义务，规定了对招投标活动中抽取和使用专家的管理程序。五是加强政府采购协议供货和分散采购管理。为加强协议供货和分散采购的管理，发布了《自治区区级行政事业单位协议供货和定点管理办法》和《关于审批自治区区政府分散采购主变更采购方式的关事项的通知》，提高了政府采购效率，降低了政府采购成本，简化了政府采购程序，规范了申请分散采购行为。六是加强政府采购基础性工作管理。建立了政府采购计划编制制度、任务下达制度、资金确认制度、合同备案制度和支付审核制度，详细记录采购计划执行情况，资金支付和合同执行情况。采购人、采购办、代理机构按照分工和档案管理要求，建立了完整的政府采购文件档案。七是建立和完善供应商投诉处理机制。在处理受理的案件中，严格按照政府采购投诉处理办法的规定，认真调查，组织专家论证，确保每一项投诉都得到公正处理，维护了政府采购当事人的合法权益。2002年以来全区共处理投诉案件63起，成功率达100%。八是做好乙级政府采购代理机构资格认定工作。根据财政部政府采购代理机构资格认定工作的有关规定，结合我区实际出台了《关于做好我区政府采购代理机构认定工作的通知》，自2006起先后进行了4批政府采购代理机构资格认定。为规范采购单位委托代理行为、统一代理机构操作程序，出台了《政府采购代理机构代理政府采购业务管理（暂行）办法》，形成了规范政府采购代理机构行为的制度体系。目前共有39家符合条件的代理机构在公开、公平、公正的政府采购代理机构市场中参与良性竞争，这些政府采购代理机构发挥着自身优势，有力补充和丰富了我区政府采购市场。
　　
　　五、政府采购政策功能得到充分发挥，初步实现了由单一管理目标向政策目标的转变。政府采购政策作为财税、金融之外的另一种重要的宏观调控手段，已在国家经济社会的多个领域发挥着重要作用，并受到国内外的广泛关注。政府采购作为最大的购买者，对调节社会总需求、落实积极财政政策、启动内需等具有直接作用，政府采购还可以支持和解决如环境保护、自主创新、民族产业、促进中小企业的发展等问题。10年来，我区通过政府采购手段，有力支持了新疆经济的大发展，出台了一系列政府采购支持地方产业发展的相关政策，通过预留份额、给予价格扣除、避免因注册资本金等供应商规模条件产生的差别待遇等手段，并在技术、服务等指标同等条件下，运用政府采购支持民族产业，引导采购人优先采购疆内企业产品。在全疆范围内推广政府采购扶持中小企业发展的各项措施，特别是对小微企业的支持力度不断加大。针对我区中小企业参与政府采购处境艰难的现状，我们对疆内中小企业参与政府采购的“短板”进行了认真梳理，对我区少数民族中小企业给予招投标政策倾斜。进一步落实政府采购购买国货的要求，严格控制采购进口产品范围，以公务用车采购为例，2012年公务用车协议采购中标的35家汽车厂商的37种品牌车辆均为国有独资或合资企业产品。并严格控制购置大排量越野车，将创建节约型社会的措施落到实处。在办公自动化等采购中，坚持购买节能、环保产品。目前，我区节水、环保类产品采购总额占到同类产品采购金额的64.4%。在2012年6月5日自治区举的世界环境日纪念大会上，自治区财政厅代表政府部门发表了《 绿色消费总动员行动倡议书》，在全区进一步倡导绿色采购理念，推动了我区可持续发展战略的实施。
　　
　　六、政府采购信息化建设取得新突破，政府采购管理水平大幅提升。建立政府采购信息化管理系统，是提升政府采购管理水平，实现科学化、精细化管理的重要手段，自治区确立了政府采购管理和交易平台的功能框架和实施步骤。为加快政府采购管理信息系统项目建设步伐，我们对采购人、政府采购中心、供应商、财政厅相关业务处室、地州（市）财政局进行了需求调研，及时研究和解决需求当中问题，现已完成门户网站、办公自动化协议定点采购、专家库、商品行情库等相关模块的研发工作。信息平台初步实现了采购项目信息公告、政策法规宣传、专家随机抽取、政府采购协议供货计划编报等功能模块的在线运行。预计2年内政府采购信息化平台将全面正式启用。
　　
　　七、监管工作进一步加强，初步形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。首先，加强内部程序监督。明确了采购人执行政府采购计划审批程序和财政内部政府采购运行程序及责任制度，通过相互监督及时纠正政府采购工作中不规范的行为和做法。政府采购中心制定了招标管理制度，并开发了场地监控系统，对开评现场的具体实施进行实时动态监控，提升了采购工作的规范化、有序化、阳光化。其次，强化外部监督。积极发挥纪检、监察、审计等部门的职能，协调好与其他政府部门的关系，形成综合监督和行业专业监督相结合的协作机制。近几年，自治区财政厅联合自治区纪检、审计部门不定期对全疆政府采购工作开展了执行情况大检查。各级财政部门也开展了相应的政府采购执行情况大检查工作。第三，不断净化政府采购市场。对代理机构、评审专家、供应商进行诚信监督，不断规范政府采购市场行为，形成良性循环、优胜劣汰的竞争机制。2008年对9家违规供应商进行了一年不许进入政府采购市场的处罚；2011年对三家违规操作的社会代理机构进行了三个月内不得代理政府采购业务的处罚；对违反评审规定、存在倾向性和不称职的专家实施了抽取屏蔽，取消其参加政府采购评审的资格。这一系列举措，引起了社会各界的强烈反响，起到了积极的警示作用。第四，加大社会监督力度。各地区都采取了不同作法，建立了政府采购特约监察员制度，邀请人大、政协等部门人员作为特约监察员参与政府采购活动。同时，全区各级财政部门都设立了举报箱，开通了举报电话，向社会公布了服务承诺时间，使全社会都关注、了解政府采购工作。第五，加强对重点环节和岗位的监督。将监督关口前移，把从事后监督为重点向事前和事中监督方面转移。加强对重点环节和岗位的监督，从编制政府采购预算和计划开始，重点对采购方式、程序，招投标过程、合同履约等情况进行监督，并在采购过程中邀请相应的监督力量参与采购活动。第六，建立政府采购领域反商业贿赂的长效机制。值得一提的是，针对政府采购活动中存在的个别违法廉洁自律有关规定的问题，我们在认真剖析案例，吸取反面教训的基础上，制定了《政府采购预防职务违法违纪工作规程》，要求政府采购中心（招标代理机构）、项目评审专家和采购单位在参与政府采购项目招投标活动时必须填写《廉洁自律承诺书》，有效增强政府采购各方当事人廉洁办事的自律意识。这一举措在全国政府采购领域尚属首创，2009年在中国政府采购高峰论坛上获得了政府采购制度创新奖。
　　
　　八、政府采购工作人员队伍迅速壮大，业务素质不断提高。在各级政府的大力支持下，截至目前，各地都在财政部门建立或明确了政府采购管理机构。其中，各地、县专门设立了政府采购管理办公室。各地、县成立了政府采购中心，执行集中采购任务。与此同时，政府采购工作人员队伍迅速壮大，业务素质不断提高。据统计，目前全疆政府采购管理机构人员为170人，集中采购机构人员为374人。机构的建立和队伍的充实为政府采购工作的深入开展提供了强有力的组织保障。与此同时，我们不断提升政府采购各方当事人的业务素质，每年都举办多期政府采购业务知识培训班，从法律法规、操作环节等方面进行全方位的培训。
　　
　　抓住关键，重点突破，促进我区政府采购再上新台阶
　　
　　十年来，我区的政府采购工作取得了令人瞩目的成效，但也必须清醒地看到，政府采购法律体系、管理体制和运行机制尚不完善，监督处罚较弱，采购效率低等问题仍然比较突出。因此，我们要准确把握当前政府采购制度存在的核心问题，既要开展制度改革的研究与设计，进行制度变革或重构，实现政府采购全面协调发展，也要采取新的举措，切实解决现实操作执行中的问题。要继续深入贯彻落实《政府采购法》等法规，重点要从以下几个方面推动我区政府采购管理体制改革向纵深发展。
　　
　　第一，积极构建配套衔接的政府采购法规体系。要加强自治区政府采购工作，制定非招标方式政府采购管理办法、政府采购供应商监督管理办法，修订支付方式、优化采购程序，完善区域联动协议供货管理、完善政府采购评审工作等制度办法。
　　
　　第二，积极构建调控有力的政府采购政策体系。要积极探索政府采购政策如何顺应国家宏观调控政策、产业政策、对外贸易政策、民族地区政策等要求，充分发挥其宏观调控职能作用，确立以本国产品为基本准入门槛，以扶持节能环保产品、促进中小企业发展，建立以强制和优先、预留份额、评审优惠、附加合同约束为基本手段的政策体系。
　　
　　第三，积极构建分工制衡的政府采购监管体系。以简化流程、提高效率为重点，以强化监管、规范行为为目标，以加强协作、完善机制为手段，着力加强全方位、全流程的采购监管体系建设。实现财政、审计、监察部门协作配合，建立监督与处罚并重的监督机制，加大对集中采购目录以及公开招标执行情况的监督检查力度，尤其是重大项目、复杂项目的监管。建立政府采购诚信体系，加大违规采购、收受贿赂等违法违纪行为的监督处罚力度，坚决打击政府采购领域的腐败行为。
　　
　　第四，积极构建规范完善的政府采购基础工作体系。以信息化建设为支撑，以政府采购品目分类标准为基础，以标准化建设为突破口，继续深化政府采购制度改革，推进政府采购预算编制细化工作，强化项目预算执行审核，推进政府采购配置标准与资产经费标准相结合，严格政府采购需求标准管理，夯实政府采购基础工作，实现政府采购管理科学化、精细化。
　　
　　第五，积极构建适应市场经济和公共财政要求的管理体系。积极研究完善行政管理与运用市场机制的关系，正确处理政府采购效率、质量、价格与政策目标之间的关系；针对市场新产品、新技术、新服务变化态势和发展趋势，建立与形成政府采购品牌选择和价格形成市场规范机制，实现区域联合，形成规模优势，体现优质高效。通过推进政府采购活动标准化和电子化管理，提高采购效率和质量。
　　
　　第六，积极推动批量集中采购制度新体系建设。研究制定我区办公自动化的参考配置标准，改进协议供货这种过渡性的制度设计，推动批量集中采购，逐步将政府集中采购目录中所有便于归集的通用类货物采购项目纳入到批量集中采购范围。从下半年起我区将在自治区本级单位率先推行批量集中采购试点工作。从其他省区批量采购试点情况看，计算机、打印机文件柜等货物的批量采购价格比协议供货价低了7-8%，比市场价低了10%，既取得了非常明显的节支效果，又有效规范了采购需求。
　　
　　第七，积极构建政府采购工程预算执行管理工作体系。按照预算编制和执行管理的有关要求，做好工程建设项目的政府采购预算和计划编制，凡是政府采购工程建设项目均应纳入政府采购的范围，提高预算和计划编制的科学性和完整性。
　　
　　推行政府采购制度是一项功在当代、利在千秋的改革大业。十年来，在自治区党委、人民政府的高度重视和大力支持下，经过各级财政部门、采购人、采购代理机构、评审专家和供应商的积极探索和奋力拼搏，政府采购制度改革已经有了一个良好的开端，并迎来了新疆期盼已久的大好发展机遇，让我们以更加坚定的信心，再接再厉，扎实工作，使我区政府采购工作再上一个新台阶。