■ 如何落实国办35号文件系列报道之二

　　“各部门、各单位要按照《政府采购法》的规定和财政部门预算管理的要求，将政府采购项目全部编入部门预算，做好政府采购预算和采购计划编报的相互衔接工作，确保采购计划严格按政府采购预算的项目和数额执行。”

　　虽说只用了短短的几句话，国办35号文件却直指当前政府采购预算需要把握的几个关键点：无预算不采购、应编尽编、强化预算执行刚性。

　　政府采购预算，是政府采购工作的源头环节和执行依据，既关乎政府采购的规模，也影响政府采购的效率，更牵涉政府采购的规范。因此，国办35号文件中提出的“坚持预算约束，进一步提高政府采购效率和质量”，赢得了业内的普遍关注和支持。

　　无预算不采购

　　无预算不采购，是全国不少地方坚持的一条原则，因为采购必须以资金为前提，以法律为保障。但是，目前在政府采购预算编制过程中仍存在一些不可忽视的问题：我国的预算申报情况是，部门预算先于政府采购预算进行申报。这样容易导致的不良结果是，只要部门预算通过了，采购人年度所需资金就有了着落。采购人对政府采购预算就容易敷衍了事，从而让政府采购预算流于形式。

　　业内专家认为，这些现象的存在，主要是由于政府采购在我国还是新事物，某些地方和单位把政府采购仅仅当作采购方式的转变，对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成统一、深刻的认识。

　　上海财经大学教授刘小川认为，通过政府采购预算，可以更好地预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，可以克服传统分散采购模式下无计划采购的弊端。

　　因此，国办35号文件的规定，对于强化政府采购的合规性控制，提高政府采购效率和质量具有重要意义。专家认为，相关部门应深刻领悟文件精神，在规范政府采购预算编制程序、规范政府采购计划管理、强化政府采购预算编制改革的配套措施等方面做出努力。

　　应编尽编 贴近市场

　　“将政府采购项目全部编入部门预算。”国办35号文件不仅要求单独编制政府采购预算，同时也要求实现政府采购预算编制的精准性，而实现精准性非常重要的一点是要实现应编尽编，同时还要求编制标准贴近市场。

　　“‘应编尽编’要求政府采购预算编全面，编完整，不仅编到具体的项目，还要编出准确的价格。”中央财经大学徐焕东教授表示。政府采购目录越早出台，政府采购预算的编制工作就越能做到早计划早准备，就能编得越全面越完整。由此，政府采购的规模就越大，对社会的调控能力就越强，对供应商的吸引力就越足。从而可以确保财政资金的使用效益，并从根本上实现应采尽采。

　　“头带三尺帽，不怕砍一刀。”谈及政府采购预算价格不准确的问题，某省政府采购监管部门负责人介绍，价格偏离过大不排除人为因素在预算编制环节故意抬高价格以获得更多资金的可能。但他认为，预算非高即低的主要原因还是在于采购人对市场行情不了解。他介绍说，由于受供需、技术等多种因素的影响，价格变化较快，尤其是IT类产品。如果采购人在编制预算的时候，没有对当前的市场行情进行精确的了解，没有对未来的市场发展趋势进行科学预测，盲目根据过时的市场价格甚至凭“拍脑门”就确定产品价格，势必导致政府采购预算不准确。

　　有专家指出，采购人对市场行情、产品价格相对准确的预测是政府采购预算不断向“准确”靠拢的又一剂良药。政府采购当年的价格可以为政府采购下一年的预算编制提供重要的依据。

　　提倡预算即“法”

　　预算执行率低，或者说预算执行缺乏刚性，是各地政府采购从业者共同面对的问题。据了解，在去年全国政府采购执行情况大检查中，一些地区还出现了“六成以上预算内采购资金当年未能投入使用”、“采购计划需求时间约束力不强”、“大批采购项目长期执行不到位”等情况。

　　而与此相对应的，是由此引发的政府采购效率低也成为政府采购饱受责难的理由。特别是对于在一线操作的集中采购机构来说体会尤其深。

　　“政府采购的计划性，对于集中采购机构来说是非常重要的，甚至可以说是集采机构工作的一个准绳。采购计划规划好了，中心在人员、时间的调配上才能游刃有余，更大的一个优点是，能够避免一单一采。在一个时间段里，把所有的同类项目集中起来，既能提高效率，也能发挥规模优势。”内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌介绍。

　　“确保采购计划严格按政府采购预算的项目和数额执行”。此次国办35号文件中这样的表述无疑传达出一个非常明确的指导观点：将进一步提高预算执行的刚性。

　　“虽然没有预算，但是该买的还是得买啊”。面对无预算采购，不按预算采购等行为，一些政府采购部门的无奈，源于其缺乏坚持预算“刚性”的具体依据和措施。有专家介绍，与部门预算一样，政府采购预算经本级人大审批后，成为具有法律效力的文件，但这份文件在具体执行过程中，其法律效力的保证，需要一系列法律、法规和规章的保驾护航。

　　有专家指出：“我们应该提倡预算即法的观点，没有人大的批准，不能随意追加、追减，要提高执行环节的刚性，而对于那些经常出现的‘漏报’采购项目，我们甚至可以认定其为‘瞒报’。”

　　与此同时，也有专家认为，国家要用法律法规对政府采购预算进行规范，比如财政部可以统一制定《政府采购预算管理办法》，把编制和执行政府采购预算从采购办、财政厅局的要求上升到省政府、省人大的强制性要求，增强政府采购预算的约束力。

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