务实创新  精细管理

　　　　　　深化政府采购预算管理改革

　　　黑龙江省财政厅政府采购管理办主任 赵谦

　　几年来，我省各级财政部门在政府采购预算编制和预算执行管理工作上，大胆改革创新，努力破解政府采购发展中的难题，使我省政府采购工作保持了快速发展的良好势头，全省政府采购规模从2000年的10.9亿元增加到2008年的97.1亿元，累计实现政府采购额398.3亿元，年均增长36.7%，节约资金43.7亿元，取得了显著的经济效益和社会效益。

　　一、以依法编报政府采购预算为前提，注重制度创新，解决政府采购工作中的难点问题

　　我省试编政府采购预算从2001年开始，在全国起步较早；2003年政府采购法颁布实施后，我省按照政府采购法第三十三条的规定对编报格式、范围、程序又不断进行了修订完善，使之更加接近我省工作实际，已形成比较规范的工作制度。对此，我们重点把握好以下几个环节：

　　（一）因地制宜，科学合理地确定编报依据。我省在制定政府采购目录工作上经历了将分类表全盘照搬、全品目纳入到结合各级各地实际有取有舍不断调整的过程。特别是经省政府批准授权各级财政部门制定颁布政府采购目录和限额标准后，这项工作进行的更加符合工作实际需求。各级财政部门结合当地财政经济发展水平和业务拓展需要，将不切合实际的品目删除，将品目中“其他”项删除，使目录精练、实际、确切；限额标准也根据实际省、市、县不尽相同。

　　（二）采购预算编报与采购预算执行紧密结合，兼顾解决好政府采购工作中的难点问题。一是在政府集中采购目录中增设分散采购限额标准，以满足预算单位对集中采购项目小额采购多样性、即时性需求，即对纳入政府集中采购目录但在规定资金限额标准以下的品目，履行审核程序后可以由预算单位实行分散采购。同时，限额标准也根据采购工作推进情况，不断进行微调。这一做法在协议供货制度推广前，对满足预算单位临时性、突发性小额采购需求起到了很好的保障作用，缓解了与预算单位在采购效率问题上的矛盾，获得了预算单位的好评。二是针对我省省属院校、医疗和科研单位货物类采购专业性、时限性较强的特殊情况，研究制定了专项采购管理办法，即对这类预算单位在保证将集中采购项目纳入政府采购预算管理的前提下，针对这类预算单位业务特点，依据采购目录分别设定不同的分散采购限额标准，资金限额标准以下项目履行审核程序后可以由预算单位实行分散采购。这项配套专项管理办法的实施，在不影响政府采购预算编制完整性前提下解决了省属高校、医疗和科研单位业务工作的特殊需求，实现了多重利益、效益兼顾。

　　（三）结合部门预算阶段性特点，突出政府采购预算编报格式的实际功效和可操作性。我省各级政府采购部门在政府采购预算格式上结合本级工作实际做了许多改进，主要是简化精炼采购预算类、款、项的设置，简化对应关系。以省本级为例，政府采购预算项目主要以类、款为主，只对部分品目细化分类。采购预算约束以类、款额度控制为主，具体需求留待申报政府采购计划阶段去细化、完善。这样就较好地解决了政府采购预算编报的及时性和可操作性，克服了编报过细带来的在执行阶段预算调整量大和采购计划执行时间难以保证的问题。

　　（四）注意政府采购预算编报程序的规范性和权威性。我省按照财政预算编制部门工作要求，统一布置、统一编制上报、统一审核、统一汇总、统一批复的“五统一”工作模式进行，每年由政府采购部门向财政预算编制部门提供下一年度政府集中采购目录和采购限额标准、政府采购预算编报格式以及编报说明，在具体部署部门预算时到会讲解编报程序和编报要求，使政府采购预算编报工作符合法制化、规范化管理要求。

　　（五）全口径编报政府采购预算，为扩大政府采购规模创造条件。我省一些政府采购部门比照部门预算中采购预算编报格式制定了部门预算以外资金政府采购预算编报表格，随同部门预算一同部署，要求有关预算单位将这一部分资金同样纳入政府采购预算管理，并经财政主管部门审核后报送政府采购部门，使政府采购预算编报范围更加全面，做大了采购预算“蛋糕”。

　　（六）协助财政预算编制管理部门规范政府采购预算调整程序，确保年度政府采购预算的完整性。我省各级政府采购部门将预算调整中的政府采购预算管理要求及时反馈给财政预算编制管理部门，协助制定部门预算调整规程。省本级明确规定了政府采购预算集中调整和分散调整制度。即：无特殊情况，原则上政府采购预算随部门预算每年在8、9月份集中调整一次；有特殊情况必须调整的按月予以办理。调整时由预算单位提出申请，将需要调整的采购项目和资金（包括预算内、外资金和自筹资金）通过部门预算调整软件录入数据报主管部门和财政有关业务处审核，由预算编审中心核准汇总后送采购办执行，使全年部门预算中的政府采购支出得到完整体现。

　　二、以依法采购为前提，增强预算执行的约束力和严肃性，规范政府采购计划执行的全过程，提高政府采购预算执行质量和效率

　　为做好政府采购预算执行管理即政府采购计划执行管理工作，我省着重从以下几个环节入手：

　　（一）增强采购预算的约束力和严肃性。要求预算单位要依据采购预算编报采购计划，无采购预算申报的采购计划财政部门不予受理，努力减少和杜绝无预算采购行为的发生。

　　（二）做好采购计划与采购预算的衔接工作。一是实行采购计划月报制。要求预算单位依据采购预算及时汇总部门（单位）内部的具体采购需求，统筹安排采购计划，每月的25日前申报下一个月的政府采购计划；对达到公开招标限额标准的采购项目，要求提前2个月申报采购计划。二是实行采购计划催办制度。政府采购业务部门要及时分析把握预算单位采购预算执行进度和申报情况，做好催报工作，划清采购计划申报和实施采购之间的责任。

　　（三）规范采购需求申报工作。一是强化采购政策性审查工作，减少和杜绝计划申报中的倾向性和排斥潜在供应商的行为，完善采购需求，为实现采购环节的公平公正竞争创造条件。二是注意把握政府采购政策性功能的体现，实现优先采购节能、环保和自主创新产品的制度要求，严格审查预算单位是否按规定申报、采购节能、环保和自主创新产品。

　　（四）打造好政府采购信息化管理应用平台。我省目前省级和部分市级采购办和采购中心已实现网络化办公，半数市（地）已启用本级的外网网站，全省标准统一的专家库、供应商库资源整合工作已初见成效，全省所有预算单位可以通过互联网查询协议供货的全部信息。省本级还在办公系统中启用了加密系统和电子印章系统，省本级135个预算单位（已包括全部一级预算单位）已实现集中采购计划的在线申报审批，所有预算单位的分散采购计划已实现在线申报审批和采购结果的反馈。省政府采购中心和哈尔滨等部分市级采购中心已实现网上招标等电子化采购功能。2008年，我省还结合政府采购合同范本制定工作开发了电子合同摸板；省本级完成了“政府采购信息管理系统”与“财政国库集中支付系统”接口软件的开发工作，政府采购资金将实现联网结算。这些政府采购信息化工作手段我省已在2009年投入应用和运行。我省本级和哈尔滨市以改革创新工作态度，对政府采购项目委托方式进行了调整，采取由采购人“自行选择、随机抽取”的方式选定政府采购代理机构。即采购人先在经财政部门审批或确认的政府采购代理机构中自行选择一定数量的代理机构作为委托备选单位，然后在政府采购监管部门的监督下以随机方式抽取一家为委托采购代理机构，并与其签定委托代理协议，有效地遏制了一些预算单位在采购委托环节的寻租行为和代理机构在采购操作上的不规范倾向。

　　（六）加大突出问题的监管整治力度。一是针对协议供货制度执行过程中出现的不按时签订采购合同和送审备案、不及时办理验收结算手续、擅自变更采购项目（包括品牌、型号、参数）等影响采购效率、损害供应商合法权益的问题，制定了限时签订采购合同、限时办理验收结算、严格执行协议供货采购计划的制度规定。二是针对影响政府采购效率、损害供应商合法权益、违反分散采购监管规定等突出问题，在《省财政厅关于政府采购资金联网结算有关问题的通知》中明确了监管整治措施，对政府集中采购计划的启动、合同履行验收、资金结算手续办理实行限期办结制度；对政府分散采购货物、工程项目的执行实行限期办结和承诺时限办结制度。同时，对违反规定的预算单位或责任人或给政府采购工作造成不良影响的，查实后给予处罚。

　　（七）强化政府采购预算执行（计划实施）的日常监督和专项检查工作。一是结合对集中采购机构的年度考核和日常管理工作，对集中采购机构在采购运行规程、采购结果、服务质量、计划执行效率等计划实施阶段的重点环节加强监督检查；二是对大额或事关民生的重大项目加强现场监督；三是与纪检监察、审计部门建立协同合作的监督机制，做好对采购当事人事前、事中、事后的全方位监督。通过强化监管工作，及时发现和解决政府采购预算执行过程中的问题，完善制度，进一步提高了政府采购预算执行工作的质量和效率。

　　深化政府采购预算编报和预算执行改革是一项长期性工作，面对不断发展变化的新形势，深化改革的工作任重而道远。下一步，我省将重点研究推进以下几项工作：一是研究推进如何在政府采购预算编报过程中体现好政府采购政策功能。将政府采购首购、订购政策，各种强制、优先采购政策在政府采购预算这一源头上明确固化下来。二是与省级财政预算编制管理部门研究推进年度部门预算调整过程中，如何衔接好政府采购预算调整，完整体现年度采购支出，增强采购预算约束。三是总结信息化系统中动态监控功能的开发经验，完善需求，强化监控功能在采购计划实施阶段的动态监督作用。四是结合省纪检委加强电子政务系统建设，建立统一的网上行政审批平台工作。配合作好政府采购监控节点的接入工作，强化对采购操作阶段的外部监督，形成监督合力。