近段时间，某省政府采购监管部门受一宗案件所困扰，此案争议的最大焦点有两点。案件中的中标供应商未按招标文件要求进行施工，且与采购人签定的政府采购合同较先前的采购文件稍有出入。纠纷已出，除了各方关注的供需双方协商的内容是否属于实质性改变外，在此案的审理过程中，所折射出来的集采机构在组织签订政府采购合同过程中的角色定位问题更值得业内同行思考。 

案例回放 
 
　　修订合同条款

　　2007年10月，某省集采机构受采购人委托，组织塑胶跑道采购及铺设项目，其中某个分标段的中标供应商为A公司，中标金额125.6万元。中标结果于10月24日在指定媒体公示后，参与该项目的投标供应商B、C公司分别向监管部门反映中标供应商A公司未按招标文件要求进行施工，政府采购监管部门收到反映函后，去函要求集采机构、采购人及中标供应商就B、C公司反映的情况进行说明。

　　采购人的书面说明材料反映，中标供应商A公司在接到中标通知书后，前来商谈施工合同。A公司详细勘查田径训练场现场后，提出一个所谓的“优化施工方案”，该方案是在原有13mm塑胶跑道的基础上减除25%黑颗粒层，铺设Pmm纯胶印花型跑道。按A公司的计算，优化方案可节余工程造价7.2万元，节余的资金可另给采购人铺设一条放松软跑道，费用为5.3万元。采购人针对优化方案召开专门会议，最终认可了A公司的提议并于11月8日与A公司签订了施工合同。同日，A公司将政府采购合同送至集采机构处确认盖章并备案。11月10日，A公司正式施工。 
 
案例分析

　　争议一：采购人与A公司签订的政府采购合同是否有实质性修改？即采购人与中标供应商签订的合同是否有法律效力。

　　A公司主张

　　该合同是甲、乙双方意思的真实表示，是在平等协商的基础上达成的，合同变更内容合法，未违反投标方案的实质性内容，也无违反法律法规的规定，本合同为本标段惟一合法、有效的合同。而且，双方签订的合同送集采机构处确认、盖章、备案，合同依法有效。
 
　　采购人认为

　　本采购项目委托代理机构具体组织实施采购事宜，集采机构在甲、乙签订的每一页合同中均加盖了“某省政府采购中心政府采购合同文本确认章”，由于采购单位经办人员缺乏对政府采购相关法律法规的了解，便视同集采机构认可双方签订的合同。

　　集采机构阐述

　　依据《政府采购法》第六十一条：“集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督，相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离”，及该省《省本级政府采购管理实施办法》第二十六条的规定，“政府采购中心应于合同签订之日起7个工作日内将合同副本审核后报财政厅备案”，对签订采购合同的要求是明确的，采购人和供应商不存在对法律法规不知情的情况。

　　同时，集采机构建立了一套严格的政府采购合同审核制度。即：建立了《政府采购合同审核作业导则》；建立了“外来文件评估制度”；根据上述法律法规在每一份《政府采购合同书（格式）》封面注明“签订的政府采购合同必须与本《政府采购合同》格式（包括内容和结构）一致，不得改变”的字样。集采购机构合同审核的效力范围，仅为代理机构组织实施的政府采购项目合同的一致性审核（非法签订的政府采购合同除外），审核的主要内容为已签订的政府采购合同的项目名称、项目编号是否与项目采购文件一致；已签订的政府采购合同的中标（成交）供应商、采购人名称是否与中标（成交）通知书及印章一致；已签订的政府采购合同中的中标（成交）金额，是否与中标（成交）通知书的金额一致；审核已签订的政府采购合同是否与采购文件规定的合同条款一致，以确保双方签订的合同与采购过程中确定的采购文件，及要件所确定的合同内容一致，起到避免合同履行期起争议和保障双方当事人的合法权益的作用。故代理机构认为，本案中政府采购合同签订出现的问题在于采购人与中标供应商故意篡改合同并隐瞒篡改的动机和事实，这是导致问题出现的主要原因。其二，从采购人在尚未签订合同便修改施工方案、改变工程量的情况看，不能排除篡改合同内容是有预谋的。其三，从采购人私下改变《政府采购合同》的实质性内容，却又未向代理机构作出说明并提供相关资料的事实来推断，采购人存在故意隐瞒篡改采购合同的动机。其四，由于合同价格改变过程的不规范、不公开，难以排除采购人与中标供应商串通的可能性。与此同时，采购代理机构也承认，尽管出台了相关制度规定，但由于个别工作人员责任心不强，违犯了制度规定的采购合同审核程序和外来文件管理规定，未能及时发现采购人及中标供应商送来的采购合同与公布的采购合同不一致的情况，是致使问题出现的另一个重要原因。

　　监管部门判定

　　针对以上各方的观点，该省政府采购监管部门限于人力、物力和时间要求，更重要是缺乏相应的调查手段，难以认定采购代理机构提出的二、三、四点是否事实。政府采购监管部门对照相关法律法规规定认为，根据《招标投标法》第十九条：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”所谓的实质性要求，包括技术要求（即施工方案）、投标报价及付款方式在内的合同主要条款。据此判断，A公司在技术要求、投标报价和合同主要条款方面已做实质性改变。政府采购监管部门就此根据《政府采购法》第四十六条“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，还有《政府采购法》第七十一条、第十七条，以及财政部第18号部长令第六十四条、六十八条，判定采购人与A公司所签订的合同为无效合同。
 
　　政府采购监管部门认为，从技术要求来看，“优化方案”是在原有塑胶面上铺设新的塑胶面层，跟投标文件中货物要求和说明的技术参数及性能配置的要求不符，施工方案是技术要求的组织形式，从A公司的“优化方案”看，完全可判定为技术要求有实质性改变。从投标报价看，如果“优化方案”施工的价格与投标文件所承诺的价格仅约60万元（中标价为126万元）。价格怎会相差那么大？虽然“优化方案”与投标施工方案的价格尚未经过投资评审机构等权威部门的认可，但有一点是可以肯定的，A公司“优化方案”承认可节余造价17.9万元，这佐证了两个方案之间价格有较大差别的观点，这也说明投标报价也有了实质性改变。从合同主要条款看，招标文件所附的合同（格式）条款没有预付款，即约定交货验收合格后二十个工作日内一次性付清；但双方签订的合同却有关于预付款的条款，很显然作为合同主要条款之一的付款条件被改变了。 
 
　　争议二：集采机构是否应组织签订政府采购合同，如何组织签订政府采购合同？
 
　　委托代理事项是否包括

　　在案例中，集采机构认为，依据《政府采购法》第六十一条的规定，有权力、有责任、有义务组织采购人和供应商签订审核合同。

　　笔者认为，集采机构对此条款的解读不够系统、全面，应结合《政府采购法》第二十条：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权力和义务……”的规定和第四十三条：“采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件……”来理解。其中，第二十条的规定应为委托事项法定授权的原则，本案中问题的关健应在于，委托代理协议中的委托代理事项是否包括组织并审核政府采购合同事宜。

　　案件中，政府采购代理机构在与采购人签订代理协议时，双方约定将依法依规对受托项目组织实施采购并组织签订政府采购合同事项，同时还规定了受托人的违约责任，即组织实施采购过程中，因采购程序违法给委托人造成损失的，由受托人赔偿损失。因为集采机构规定了合同审核的程序，并确实加盖了政府采购合同文本确认章，这也给采购人、供应商造成政府采购合同经审核后有法律效力的错觉，集采机构工作的疏忽也给一些采购人或不法供应商留下可乘之机。

　　应承担无限或终身责任

　　既然受人之托，就应忠人之事，集中采购代理机构应按相关法律法规履行职责。组织合同签订是政府采购程序的重要环节，该省集采机构在与采购人的代理协议中，既然承诺“依法依规对受托项目组织实施包括组织签订合同的责任”，就应对组织签订合同中存在的问题负相关法律责任，而不能仅归咎于个别工作人员的责任心不强、人员素质不高、制度没有得到有效执行等非系统性因素。
 
　　组织合同签订是一项政策性、技术性要求均相高的工作，政府采购签约资格人由于其工作的结果对社会公众利益影响极大，又很容易出现从中牟利的可能，因此，应承担无限责任或终身责任。国外某些国家或地区对负责组织合同签订的采购官员建立资格制度的重要性与目的便在于此了。美国相关法律规定，凡是政府采购合同，都必须由具有政府采购合同签约资格的人来签订，任何其他没有资格的单位或个人都无权签订，否则，合同无效。签约权包括起草、编制、审核政府采购合同。

　　因此，就笔者看来，在政府采购相关法律法规尚待完善，政府采购人员专业化、正规化、职业化制度尚未健全的情况下，建议集采机构对组织签订政府采购合同的相关制度进一步研究和完善，如是否需要组织签订政府采购合同，是否参与审查，是否需要在每一页合同上加盖相应的公章？如果出现问题，是否应负相应的法律责任、经济责任、刑事及行政责任。

　　在与采购人签订代理协议时，应结合机构条件、人员能力和法律法规的要求明确代理事项，明确双方责任、权利和义务。应在法定授权范围内正确履行自身职责，不能“缺位”也不能“越位”，至少应取消加盖无法律效力或无实质意义的“某省政府采购中心政府采购合同文本确认章”这一做法，使政府采购代理工作行为更为规范，执业风险进一步降低，执业质量进一步提高。