当前，协议供货正作为政府采购的一种重要的采购组织形式在全国各地不断推开，尤其是在通用类采购项目中使用更为广泛，如大到采购公务用车，小至采购办公用纸，许多地方都已采用协议供货这种组织形式进行政府采购。协议供货采购组织形式有何特性，它真的是政府采购可以信赖的终极采购形式吗？

　　　　　　　　　　　　　多方博弈催生协议供货

　　目前，协议供货在各地广泛推开，财政部也曾拟将协议供货予以制度化，于2005年向各地下发了《政府采购协议供货管理办法》（征求意见稿），各地各级政府采购监管部门也针对协议供货出台了当地的协议供货法规条例。协议供货这种采购形式产生的背景如何？

采购制度与采购人的博弈

　　政府采购是以满足采购人的合理办公需要为前提的，但采购人经常会提出一些具体的、满足自身特殊喜好为前提的需求，造成采购人和政府采购制度在目标整合上存在差异，这种目标整合上的差异主要来源于采购人在实施政府采购制度前的惯性思维：一是认为预算安排了的资金，就是本部门的资金，只要不超过年度预算，财政部门不应干预资金的具体流向，拥有资金使用权；二是采购什么、在哪个供应商处采购，只要不违反廉政规定，应该由本部门说了算，拥有采购选择权；三是采购方案最终由单位领导说了算，单位领导集体研究采购什么，政府采购部门就应该帮助买什么，拥有采购决定权；四是单位采购具体负责人对一些采购活动有决定权或建议权，因此会受到众多供应商的特别关照，无形中形成一种特权。政府采购制度不允许采购人自行选择供应商，完全由专家评委决定，意味着以上权力随之减弱，这让部分采购人在短期内难以接受，因此对政府采购制度产生抵触、对抗情绪。由于采购人多是权力机关，对政府采购制度的推广将产生很大影响，为了赢得采购人的支持，必须有一种双方都能够接受的采购形式，这种形式既能让政府采购监管部门觉得各采购人的采购已纳入政府采购范围，又能让采购人感到还保留以前的某些权力，在此情况下，协议供货方式应运而生。

集采机构与委托属性的博弈

　　《政府采购法》第二十条规定：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托采购协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务”；第十八条又规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。根据以上规定，笔者理解为：对于纳入集中采购目录的项目，应该由采购人委托给集中采购机构实行强制委托采购。

　　目前，我国大多地方的通用类政府采购项目基本都已纳入集中采购目录，通用类项目在很多情况下，每个采购人每次委托采购的数量较少，如一辆汽车、几台电脑等，委托一次，集中采购机构必须办理一次，否则可能引起采购人的不满，认为政府采购效率低、时间长；对于频繁、零星的采购如果采购人指定品牌采购属于违法，不定品牌时技术参数每次均由专家评定费时费力，得不偿失。因此，委托采购制将集中采购机构推到风口浪尖上，使之陷于两难境地。通过协议供货，采购人纳入协议供货范围内的采购需求可以直接得到满足，集中采购机构又避免了以上矛盾，笔者认为，协议供货是目前解决政府采购自由委托与强制集中这一矛盾的无奈选择。

监管机构与集采机构的博弈

　　自《政府采购法》颁布后，为推行中央一级政府采购监管机构在财政部、集中采购机构在国管局的政府采购监管与执行模式，“管采分离”的口号基本未停止过，而形成当前各地方集中采购机构隶属关系五花八门的现状。随着集中采购机构逐步从财政部门剥离，在某些地方集中采购机构与监管部门间的矛盾日益突出，一些地方的集中采购机构在设立或分离的过程中，设立或重新设立的机构级别比当地监管机构还高，为了使在与集中采购机构来往中占上风，监管机构采取了一系列措施：如率先出台了《集中采购机构监督考核管理办法》；对必须纳入集中采购目录的通用型采购项目实施协议供货，减少集中采购机构对采购人的直接影响；或是对有特殊要求的政府采购项目推行部门集中采购和分散采购，相应控制集中采购范围；扩大政府采购代理机构数量，经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门依照法律、行政法规规定认定资格的从事工程建设项目等招标代理业务的机构（以下称招标代理机构），从事原招标代理业务范围以内的政府采购项目的招标代理业务的，只需经省级以上人民政府财政部门确认，即可获得政府采购业务代理资格等。

　　笔者之所以认为协议供货是一种阶段结果，是因为通过《政府采购法》颁布以来的实践证明，单靠政府采购监管部门的努力，政府采购除规模在简单扩大外，政府采购的宗旨实现的速度很慢，宏观政策调控功能越来越难以发挥，与部门预算和国库集中支付改革越来越不配套，阻碍了财政资金支出管理体制改革的进一步深入。没有集中采购机构的配合和支持，各部门的采购机构和中介代理机构无法充分承担起发挥政府采购宏观政策调控功能的作用，因为各部门采购机构可能受到本部门领导的掣肘，而中介代理机构则面临了生存和营利的压力，只有作为完全独立的、非营利性的第三方集中采购机构，才可能真正在采购实践活动中贯彻政府采购的宏观政策调控功能。政府采购如需进一步深入推进，监管部门必须与集中采购机构携起手来，朝共同的目标努力。

当事人之间相互博弈

　　通过协议供货，采购人的自由选择权较大：选择什么产品、哪个品牌、哪个供应商，直至最终的成交价格均由采购人决定，可以使采购人的一些非法利益披上合法的外衣，这就是为何在实施协议供货后，采购人由对政府采购抵制、对抗变为迎合、利用，而社会各界却认为政府采购结果存在质次价高的原因之一。供应商只要通过定期的协议供货公开招标（为了方便采购人选择，参加投标的大多数供应商都能入围，目前全国各地协议供货供应商的入围率大多在70～80%左右），入围后又回到供应商所熟悉的竞争市场，谁争取到采购人谁就得到订单，二次成本在所难免。
 
　　集中采购机构在《政府采购法》出台后，定性为非营利性事业单位，目前有相当一部分集中采购机构的性质已转为全额拨款或参照公务员管理的事业单位，采购经费相对固定，但工作量却相对不固定，通过协议供货，可以大大减少其日常工作量，但采购规模和经费并不因此而同比例减少，同时又避免了与采购人定品牌采购的矛盾，何乐而不为？政府采购监管机构在实行协议供货后，由于集中采购机构的采购次数明显减少，可以降低监管的频率和难度，减少投诉发生的概率，同时将对供应商的日常监管授权给集中采购机构，政府采购监管机构在当前人手明显不够的情况下，可以留下更多时间去研究其他更关键的问题，因此对协议供货采取积极态度。

　　尽管协议供货是目前政府采购相关当事人之间相互博弈的一种过渡形式，有其存在的现实道理。但笔者认为，除了能让采购人方便、快捷、自由地购买外，从长远来看，协议供货并不能给政府采购带来什么。

　　协议供货只是暂时的妥协

　　大批量集采能提高财政资金使用效率

　　　　　　　　　　　　　协议供货只是暂时的妥协

　　江苏省某市政府采购中心曾于2006年10～12月，对该市已纳入全省联动协议供货范围的302台计算机，共计10个项目按照实际采购品牌、型号、规格和配置分别向6家经销商进行了询价（所采购产品如无对应型号、配置时，采取以相近配置进行询价），询价结果显示，协议供货价格平均高于市场价格的13%。该中心做此调查的主要原因，是该市政府、纪检委、监察局对协议供货工作表示不满，调查结果也证实了社会各界对协议供货方式不满的原因。

　　价格高的出现，仅是协议供货存在缺陷的一个表象，除此以外，笔者认为，还有两个深层次的原因，决定了协议供货不可能成为政府采购的终极形式：

有指定品牌的嫌疑

　　《政府采购协议供货管理办法》（征求意见稿）中将协议供货定义为：通过公开招标方式确定中标供应商和中标产品，采购人直接按照中标价格或优惠率向中标供应商采购中标产品。通过协议供货的定义和管理办法中的有关内容，以及目前各地实际执行的情况来看，笔者认为，协议供货其实是一种隐性的指定品牌采购，是借公开招标之形，行指定品牌采购之实，理由如下。

　　一是中标品牌的确定。基本上国内市场上较知名的品牌都在中标范围（70～80%），招标结果缺乏竞争性；二是代理商的确定。各地协议供货的具体执行者，都由中标的供应商直接指定，代理商之间缺乏竞争；三是中标价格或优惠率的确定。协议供货项目的中标价格或优惠率是有效期内供应商承诺的最高限价或最低优惠幅度，采购人在具体采购时，可以与供应商就价格或优惠率进行谈判，说明通过公开招标确定的中标价格或优惠率并不是最低；四是协议内容的调整。在协议供货有效期内，中标供应商可以调整中标价格或中标产品，使得中标供应商执行协议的自由度很大；五是最终成交人的确定。每个实行协议供货的项目都有多个品牌、多个供应商供采购人选择，只要在协议供货产品和最高限价范围内，采购人有很大的选择权，这与偏好品牌采购有多大区别？为了赢得采购人的订单，供应商或代理商所付出的代价与未实行政府采购时基本一致，因此，协议供货在体现提高财政资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设等宗旨方面打了折扣。

规模效益难以体现

　　许多人可能认为：全国政府采购规模正迅速扩大，政府采购对整个市场的影响力也逐步增强，参加协议供货的供应商没有道理不给政府采购优惠的价格，并且在协议供货的合同中一般也会约定政府采购价格不得高于市场价，实行协议供货的产品价格应该比市场价低很多才对，为何有时反而比市场价高？笔者认为，协议供货价不比市场价便宜，除了由于指定品牌采购带来的不良后果外，是符合市场经济规律的：一是据统计，2005年全国政府采购实际采购规模为2927.6亿元，其中货物采购金额为1408.66亿元，由于协议供货采购货物的数量、金额都统计到公开招标方式中，因此无法确定纳入协议供货范围的产品采购规模具体有多少？二是目前各地协议供货各自为战，形成不了合力，全国协议供货范围内产品的采购规模细分到地方后，各地方的采购规模有多少？三是纳入协议供货的产品较多，具体到某个产品的采购量是多少？四是某种协议供货内的产品再细分到具体的供应商，政府采购的金额占其总销售额的比例又有多大？从市场经济学角度分析，在充分竞争的市场条件下，只有一个组织的年度总采购额占供应商年度总销售额的比例达到15%以上，该供应商才会将该组织列为具有高价值的客户，如比例在0.8%以下，则该组织对于该供应商就属于可忽略的客户。
 
　　以江苏省为例，2006年全省计算机采购总量约为24.6万台、采购金额约11.5亿元，其中联想电脑5.14万台、金额2.86亿元，而联想公司2006～2007财年的个人电脑全球销售额为139亿美元，在大中华区的销售总额为55亿美元，全江苏地区的政府采购金额仅占其大中华区销售总额的0.69%。由于协议供货中每个供应商通过该形式销售的产品规模过小，基本等同于分散采购对供应商的影响，无法对供应商的总成本产生影响，在市场竞争日益激烈、利润空间逐步缩小的环境下，供应商拿什么奉献给协议供货？

　　既然协议供货对供应商影响不大，为何协议供货的公开招标项目，供应商都表现出很高的参与热情？部分供应商代表透露：积极参与并不在意通过协议供货能具体给供应商增加多少销售量，而是关注其社会影响力以及示范作用，更加在意“面子”问题；另外，良好的支付信誉也提高了政府采购的吸引力；另外，供应商在各地的代理商表现出比供应商厂家更高的热情，可能给协议供货的招标带来一些错觉。
 
　　协议供货既不能充分实现政府采购宗旨，不能降低供应商的总成本，不能引起供应商的特别关注，笔者认为：协议供货对于我国政府采购改革的总体进程而言，是暂时的妥协，是政府采购制度前进中的曲折，但政府采购制度又必然会在曲折中前进，因此，协议供货不可能成为政府采购的终极采购形式。

　　　　　　　　　　　　　多管齐下推进政采

　　政府采购制度实施十年多，相关法律法规已逐步完善，政府采购制度的实施环境发生了很大变化，小批量、多批次的采购执行模式和由采购人自行选择供应商的协议供货形式都已不能体现政府采购的宗旨，只有通过大批量的集中采购，才能提高财政资金的使用效率、促进廉政建设，发挥政府采购宏观政策调控功能。

细化编制采购预算

　　目前，我国大多地区的政府采购预算虽然与部门预算统一布置、统一编制，但审核、批复部门却不是政府采购监管专门部门，造成政府采购预算编制中预算科目不准确、采购项目不明细、采购标准不统一、采购时间不合理等问题。预算编制的粗放，使许多采购人在具体执行时必须重新申报采购计划，既不利于集中采购，也使政府采购预算失去严肃性。因此，必须加强预算的细化和可执行性，避免预算编制流于形式。

　　首先，应细化品目，对现有的政府采购项目进行细分，尤其是对通用类项目按用途和预算高低分成不同类别，把项目分解到每个具体采购类别，同时要求在基本支出或项目支出中安排的，都必须按类别单独列示；其次，细化数量，预算中不得出现“一批”这样的概念，数量力求准确，但允许在执行时有一定幅度的微调；最后，细化时间，对政府采购预算的执行时间最少应细化到月，否则将给具体执行带来较大的随意性。

合理制订采购标准

　　目前，许多地方已经开始对公务人员的工资、福利推行“阳光工程”，即在收入上制订了统一标准。事实上，预算支出中办公环境、办公设备的支出比工资性支出要大得多，更应实施“阳光工程”。政府采购要满足采购人的日常公务需要，不能因为部门经费多少而在办公环境、办公设备配备上存在巨大差异，更不能因为个别领导的偏好允许随意采购。政府采购在探索的十多年中，各地积累了一些经验，可以根据行政职务和岗位的不同，制订相应的办公用品采购标准。
 
　　笔者认为，采购标准的制订：第一，需合理划分统一采购标准的区域，鉴于我国地区之间经济发展不均衡的现状，建议以设区的市为区域设定统一的采购标准，相同区域内、相同行政职务或岗位的采购标准应一致；第二，可以预算价格为主要标准，根据工作需要，分成不同的档次；第三，逐步进行，先易后难，广泛征求采购人的建议，成熟一项推广一项，如先从常用的计算机、打印机、传真机、复印机等办公设备着手，逐步扩大到汽车、办公场所等项目；第四，制订的标准应随着时间的推移适时更新，与市场相接轨，建议计算机类一季度更新一次、其他办公设备（包括汽车）半年更新一次即可；第五，允许采购人有特殊需求，但应严格把关，辨别是否合理，尽量杜绝特殊情况的出现。

强制推行集中采购

　　虽然采用公开招标作为主要采购方式可节约一定的财政资金，但真正实现这一目的关键应集中各采购人的相同需求，以规模采购降低供应商的成本，真正体现政府采购的规模效应。

　　具体执行时，可以与政府采购预算紧密结合，预算经人民代表大会审议通过后，财政部门应及时将其中的政府采购预算通知至集中采购机构，集中采购机构对预算中的项目根据品目、时间进行分类，统一集中采购：对于通用产品，如计算机、复印机等办公设备或汽车，可以根据制订的采购标准，分期一次性公开招标，相同采购标准确定一个型号、一个品牌、一个供应商，不像目前的协议供货或定点采购允许有多个品牌、多个供应商供采购人选择，减少供应商的二次成本。采购人根据预算核定的标准，在一定期限内直接通知惟一的供应商按照中标的价格供货，或由中标供应商按照需求名单直接向采购人供货；对非通用产品，如医疗设备、电梯、锅炉等，可以定期组织专家研究其技术特征，设定常用的技术标准，制订相对统一的招标文件模本，并根据市场变化适时调整，既能保证采购规模，提高采购效率，又能及时贯彻政府采购相关法规政策。

加强国库集中支付管理

　　作为财政支出管理体制改革“三架马车”之一的国库集中支付改革，对强制推广集中采购是一个非常好的契机：

　　保证政府采购工作的运行 2001年，财政部和中国人民银行联合颁布了《政府采购资金财政直接拨付管理办法》，要求凡是用财政性资金安排的政府采购项目，预算资金预留国库，采购活动结束后由采购人申请支付。江苏省同时要求纳入集中采购目录的项目在申请支付时必须有集中采购机构盖章确认，从源头上把关，以制度约束，为强制实施政府集中采购创造前提条件。

　　促进规范政府采购的意识 通过国库集中支付制度的建立，使政府采购监管部门和执行机构真正做到有所为、有所不为，严格按照《政府采购法》及其配套办法规范政府采购行为；使采购人增强了政府采购意识；使供应商认识到必须认真对待政府采购的履约，促进其诚信机制的建立和内部管理水平的提高。
 
　　落实政府采购法律的责任 《政府采购法》规定，采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监管部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，为政府采购对采购人不执行集中采购说“不”提供了法律保障。

明确相关采购部门分工

　　推行统一标准、集中采购，政府采购监管部门、集中采购机构和采购人都有责任，关键是在采购过程中如何相互理解、相互配合，每个环节都需各负其责、层层把关。因此，政府采购监管部门、集中采购机构和采购人必须分工明确，才能做到责任明确：

　　对于政府采购监管部门 笔者认为：一是对通用产品，应广泛征求采购人和专家的意见，尽快研究制订相对统一的采购标准，对同一区域内所有同级预算单位做到一视同仁，坚决杜绝特殊化，；二是对非通用设备，应广泛征求专家和集中采购机构的意见，逐一研究制订不同政府采购项目的招标文件标准模本，成熟一个、推广一个，既能提高集中采购机构的工作效率，也能规范采购人和集中采购机构的行为；三是对达到公开招标数额标准，采用非公开招标方式采购的项目，应引进专家论证制度，杜绝人为因素干扰，规范审批行为。
 
　　对于集中采购机构 笔者认为：一是应配合政府采购监管部门做好通用产品的采购标准和非通用产品的招标文件标准模本的制订，向其提供产品市场价格、性能、质量等基本信息，对已制订的采购标准和招标文件招标模本，在具体采购中应彻底执行和运用，并及时将执行和运用过程中遇到的新情况、新问题向监管部门反映，提出解决办法，供监管部门参考；二是对达到公开招标数额标准、采用非公开招标方式采购的项目，一定要慎重考虑采购人的实际需求，不能轻易向政府采购监管部门提出申请，应事先进行市场调研，也可组织专家进行论证，做到事前把关；三是应加强对从业人员的专业技能培训，不一定要求从业人员每个都达到相关采购项目的专家水平，起码应对负责采购项目的市场情况、主要技术特点有所了解，不说外行话。

　　对于采购人 笔者认为：一是对通用产品，应自觉按照制订的采购标准执行；二是对非通用产品，应加强对市场的调研，提出合理、可行的采购需求；三是对政府采购工作应归口管理，避免化整为零、规避公开招标的现象发生；四是加强对本单位职工的政府采购法律法规的宣传、解释工作，强化对政府采购经办人员的知识培训。

强化违规责任追究制度

　　政府采购制度既然是一项改革，必然会触犯一小部分人或部门的利益，但不能仅因此放弃改革的进程。

　　政府采购监管部门应认真做好政府采购预算的编制工作，合理制订统一采购标准，大力推行集中采购，在条件允许的情况下，适时尝试实物配发，对无理拒不参加集中采购和拒不接受合法采购结果的采购人，取消其预算安排，在三年内不再安排同一项目的采购预算，并建议该单位或监察部门给予其经办人处分和通报；集中采购机构应配合监管部门做好采购标准的制订工作，研究制订合理的招标文件和评标标准，做好对集中采购项目的跟踪、结果的验收等工作，对采购人的不合理需求坚决抵制，将弄虚作假、以次充好的供应商果断地剔除出政府采购市场。

　　通过以上措施，最终建立起预算编制、集中采购、合同验收、集中支付相贯通的全新财政支出管理制度，在适当时机，把财政支出管理制度与国有资产管理制度有效衔接起来，真正实现提高财政资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益的政府采购宗旨。