我们期待此问题能在即将出台的《政府采购法实施条例》中得到进一步明确。　　

　 编者按 《政府采购法实施条例（征求意见稿）》发布后，在政府采购信息报社组织的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》专题讨论中，“集中采购机构与采购人之间要不要签订委托代理协议”的问题引起了与会代表的热议。有人认为，集中采购目录内的项目没有必要签订委托代理协议，因为根据法律集中采购目录内的项目本来就应该由集中采购机构负责采购，委托不委托都一个样。但也有人认为，无论是目录内的项目还是目录外的项目，只要不是自行采购的，都必须签订委托代理协议。
　　
　　那么，委托代理协议到底有没有签订的必要？本报记者在深入采访业界资深人士后特推出一组专题报道，希望引起业界的思考，也期待此问题能在即将出台的《政府采购法实施条例》中得到进一步明确。　　
　　
　　没必要签
　　
　　集采机构属法定委托
　　
　　根据《政府采购法》第二十条的规定，采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。但在政府采购实践活动中，许多地方的采购人在委托采购代理机构办理采购事宜时，并没有签订委托代理协议。那么，不签订委托代理协议是否可行？
　　
　　法定机构没必要签
　　
　　对于采购人委托采购中心实施集中采购目录以内的或限额标准以上的采购项目，许多集中采购机购的负责人都认为，集中采购机构是法定的政府采购执行机构，不用再签订委托代理协议。
　　
　　“集中采购目录以内的项目带有强制性，必须委托给集中采购机构来操作，没有必要签订委托代理协议。”在安徽省政府采购中心主任姜毅看来，集中采购目录以内的项目，无论是否签订过委托代理协议，采购人和集中采购机构都必须依法参与和组织采购活动，签不签订委托代理协议都是一样的。
　　
　　新疆维吾尔自治区政府采购中心主任杜强的观点与姜毅不谋而合。杜强认为，集中采购目录里的项目没有必要再走委托程序，集中采购机构只须根据财政部门批下来的计划组织操作即可。如果委托对象是社会中介机构，那就必须签订委托代理协议。
　　
　　在谈到采购人是否需要与集中采购机构签订委托代理协议的问题上，青海省政府采购中心主任史生德也表示：“集中采购机构执行政府采购是法定的职责，没有必要再走委托的形式。就像审理民事、刑事案件是人民法院的法定职责一样，人们到法院打官司，是不需要与法院签订委托协议的。”
　　
　　河南省洛阳市政府采购中心主任李静则从法律层面思考这一问题。“从法律层面来说，应该签，但从实际效果和管理体制上来说，没有必要签。集中采购机构是政府依法成立的，从事政府采购活动应该只是一个内部分工的问题。”
　　
　　当然，持类似观点的人还不仅仅是集中采购机构的从业人员，不少地方监管部门的从业人员也认为，集中采购机构是法定的政府采购机构，执行集中采购目录以内的采购没有必要签订委托代理协议，如山东省财政厅政府采购监督管理处调研员鞠少波认为：“在山东，采购目录都是事先定好的，该采购中心做的项目都由采购中心做。采购管理处在审批计划的时候就都批给了采购中心，所以没要求采购人必须和采购中心签订委托代理协议。但是委托给中介机构做的项目，就必须签订委托代理协议。采购中心是法定的政府采购机构，没有必要签，但根据法律应该签。当然，签订委托代理协议也是有好处的。”
　　
　　签协议影响效率
　　
　　湖南省省直机关政府采购中心主任邓东亮道出了不签订委托代理协议的好处：可以简化程序，提高采购效率。“但目录以外的项目如果委托采购中心操作就必须签订委托代理协议，而且是每个项目都要签，因为目录以外的项目采购人有选择性，所以必须签。另外，委托给经认定资格的社会中介机构代理采购的项目，委托代理协议也是一定要签的。”
　　
　　无独有偶，青海省政府采购中心主任史生德也认为，集中采购目录内的项目都签订委托代理协议工作量太大，因为采购中心每年都有几百个项目要做，如果都签订委托代理协议会加大采购中心的工作量，进而影响到采购效率。
　　
　　在采购实践中，一直都坚持应签订委托代理协议的江苏省政府采购中心主任顾岳良也表示，委托协议没有必要签，签订委托代理协议只会让集中采购机构受制于采购人，弊大于利。
　　
　　杜强的观点则是，签订委托代理协议不但在无形中增加了采购中心的工作量，而且还削弱了集中采购在政府采购中的主渠道作用。“签订委托代理协议是一种市场化的行为，委托代理协议一般都带有弹性。因此，签订委托代理协议可能给采购人一些‘发挥空间’，进而影响到集中采购的公平、公正。”姜毅如是说。
　　
　　无协议也可标准化管理
　　
　　对于有人提出的“不签订委托代理协议可能会带来管理漏洞”的问题，姜毅表示，可以通过管理部门发文件的形式进行标准化管理，通过管理机构作规定来约束采购人和集中采购机构在采购中的行为。据姜毅介绍，安徽省就有一个关于加强集中采购机构管理工作的意见规定，采购中心有对技术需求进行审查的义务。采购中心认为有问题的需求，可以向采购人质询，并要求修改，如果采购人拒绝修改的，一旦有供应商提出质疑，就由采购人负责答疑。对供应商提出的质疑，商务条款由安徽省政府采购中心为主进行答复，技术需求以采购人为主进行答复。集中采购机构必须也只能严格按照政府采购法律法规的要求去组织政府采购活动。

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　　有必要签
　　
　　双方权责有法可依
　　
　　“我觉得应该签，签订委托代理协议是麻烦了一点，但经过两年多的实践，我觉得还是有必要的。”福建省政府采购中心主任薛寿唐表示。“采购中心是接受委托组织采购，不是自己买东西，所以必须签订委托代理协议。不签，权利义务是不确定的，出了问题怎么办？”湖北省财政厅政府采购管理处处长魏承玉也认为应当签订委托代理协议。
　　
　　采访中，不少从业人员都认为，签订委托代理协议利大于弊。那么，签订委托代理协议究竟有哪些好处？不签又可能出现怎样的问题？
　　
　　通过协议约束采购人
　　
　　据薛寿唐介绍，在政府采购活动中，采购人的配合非常重要，但采购中心提出请求后，有些采购人代表迟迟不给回复，使得采购中心的工作难以展开。福建省政府采购中心通过签订委托代理协议的方式，把需要采购人代表配合的相关环节的具体时限写入委托协代理议书，在很大程度上解决了这一问题。
　　
　　“通过签订委托代理协议，可以在需要采购人配合的环节上进行时间限定，并明确不在一定时限内反馈时双方的责任。”薛寿唐说。
　　
　　据了解，福建省政府采购中心是如此规定的：在规定的期限内及时对采购文件、采购结果进行书面确认。为了提高政府采购时效，满足甲方的工作需要，委托乙方（采购中心）的采购文件确认时限为一个月，如超过时限未确认，将视为甲方自动放弃委托，本协议终止，乙方将不再执行本项目采购。收到评标报告后应在五个工作日内完成确认工作，否则所有后果由甲方（采购人）负责。
　　
　　明确法律责任的划分
　　
　　《政府采购信息报》记者在采访中了解到，陕西省政府采购中心每次组织采购都签订委托代理协议。在陕西省政府采购中心主任李健看来，签订委代理托协议不是形式问题，更重要的是法律责任的划分问题。
　　
　　“通过协议的方式明确采购中心的责任是什么，采购人的责任是什么。我们在委托代理协议中明确规定，招标文件的商务部分如果出了问题，责任由采购中心来承担，技术部分的责任由采购人来承担。委托代理协议还规定验收的责任属于采购人。法律虽然规定了集中采购目录内的项目应当委托给集中采购机构来采购，但委托做到什么程度却没有规定，因此，签订委托代理协议还是非常必要的。”李健如是说。
　　
　　不少业内人士都认同李健的观点，认为如果不签，一旦出了问题很难分清责任。“我觉得可以通过签订委托代理协议来明确双方的义务和责任。”薛寿唐强调说。
　　
　　不签可能惹来麻烦
　　
　　记者在采访中听到这么一个案例：2008年11月6日，某市政府采购代理机构与采购人签订委托代理协议，就其所需的检测仪器进行公开招标。在签订委托代理协议时，代理机构的相关工作人员做得非常细致，在验证采购人是否具有法人资格的同时，还验证了采购人代表是否具有该单位出具的全权委托书。另外，还认真核实了采购人代表出具的政府采购预算是否经过有关部门的批准，仔细验证过采购人代表提供的采购项目技术需求是否符合《政府采购法》的规定。
　　
　　2008年11月10日，在代理机构即将发布招标公告的时候，采购人代表致电代理机构的项目负责人，要求就检测仪器的技术参数进行修改。为准确起见，代理机构项目负责人进行认真记录后，又召集部门的同志进行讨论分析。讨论通过后，代理机构项目负责人就修改的内容与采购人进行电话确认，最后才写进了招标文件。但当采购人代表拿到评审结果后，却让代理机构发布中标公告，确认评标委员会推荐的第三中标候选人为中标人，理由是：评标委员会推荐的前两名中标候选人所投产品的技术参数都不符合他们的需求。
　　
　　对此，代理机构项目负责人非常为难：确认第三中标候选人为中标人肯定会引起第一中标候选人和第二中标候选人的质疑和投诉。但采购人代表却坚持选择第三中标候选人，代理机构和采购人之间的矛盾由此产生，之后还“闹”到了监管部门。
　　
　　监管部门在调查时，代理机构项目负责人表示，采购人代表是在滥用确认中标结果的权利。因为采购人代表在委托代理协议签订后又在电话中提出要求，第一中标候选人才是最符合他们需求的。采购人代表则强调，他们的技术需求已经在委托协议中明确提出，第三中标候选人才能最好地满足其使用需求；同时，还否认了在委托协议签订后给项目负责人打过电话一事。
　　
　　透过这个案例，不少业界人士认为，在政府采购活动中，不仅委托采购要签订委托代理协议，代理活动中涉及的一些重要内容的“沟通”和内容修改也应当采用书面形式。
　　
　　“为了保护好自己，集中采购机构也应该签书面委托代理协议。”李静说。从保护集采机构的角度，一些业内人士也主张签订委托代理协议。

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　　专家观点
　　
　　委托关系应有载体
　　
　　“未签订委托协议便组织采购”的现象在当前的政府采购活动中非常普遍。对此，南开大学法学院教授何红锋表示，没签订委托代理协议不能说采购人与集中采购机构之间不存在委托关系，“在政府采购中，有的采购是通过口头委托的方式实现的，有的则是通过财政部门下达计划的方式来实现的。”
　　
　　何红锋认为，不能片面地说，没签订委托代理协议，采购人与采购代理机构之间就不存在委托与被委托的关系。
　　
　　那么，这是不是说采购人与集中采购机构之间签不签委托代理协议都无所谓呢？对此，法律专家普遍给出了否定的答案。
　　
　　确保出问题时有据可依
　　
　　在何红锋看来，虽然很多时候没有委托代理协议一样可以认定委托关系的存在，但书面委托代理协议能更好地维护采购人和采购代理机构的权利。因此，何红锋建议，在政府采购活动中，采购人最好还是选择与采购代理机构签订委托代理协议。
　　
　　“委托代理关系应该有一个载体，将来有了问题也才有处理的依据。”中央财经大学财政学院院长、博士生导师马海涛说，没签订委托代理协议，如果出现委托人否认其所委托的内容，那认定委托和被委托的关系就出现了困难。而没有委托的代理是无权代理，无权代理是可撤销可变更的。这对采购代理机构来说是极为不利的，因此，马海涛强烈建议，采购代理机构的采购代理行为最好有个书面的委托协议加以明确。
　　
　　无独有偶，上海市财政局专职律师王周欢也表示，采购人与采购代理机构之间的委托与被委托的关系需要通过一定的形式予以确定，而根据《政府采购法》第二十条的规定，采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十三条也要求，采购人委托采购代理机构招标的，应当与采购代理机构签订委托代理协议。
　　
　　约定双方权利义务便于操作
　　
　　中央单位政府采购评标专家库法律专家、北京市评标专家、北京市政府采购中心常年法律顾问、北京市众鑫律师事务所律师张雷锋认为，采购代理机构不是必须为采购人提供服务的，是接受委托才为其提供相应服务的。因此，采购人与采购代理机构之间有必要通过协议的方式确定双方在政府采购活动中的权利和义务。
　　
　　张雷锋说，根据《政府采购法》，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以向采购人、采购代理机构提出质疑。采购人或者其委托的采购代理机构应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复；采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。“这表明，受理质疑、履约验收等工作可以是采购人的事，也可以是采购代理机构的事，究竟由谁来具体负责？这就需要采购人与采购代理机构通过委托代理协议的方式予以确定。”
　　
　　“在委托关系中，采购人和采购代理机构各自的职责是什么应当通过协议的方式予以明确。另外，采购代理机构代理的具体内容也有待协议进一步明确，如采购合同是否委托采购代理机构与供应商签订就应该明确。通过签订委托代理协议约定双方的权利义务也是《政府采购法》对采购人和采购代理机构的要求。”王周欢说。
　　
　　业界学者普遍认为，政府采购委托代理协议的签订，是为了维护委托行为的严肃性，落实《政府采购法》规定的诚实信用原则，保护采购当事人的合法权益。委托代理协议签订后，如果在采购活动中，一方当事人未履行应尽义务，另一方当事人可以按照协议中规定的方式予以解决。“如福建省省级政府集中采购委托协议（公开招标通用项目类）就规定‘乙方（福建省政府采购中心）有权拒绝甲方（采购人）不符合法律法规规定的要求，如无法协商解决，乙方可以中止此协议。’”一业界资深人士如是说。
　　
　　无协议 双方都可能担责
　　
　　“财政部去年发出的《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》中规定，中央单位将采购项目委托集中采购机构组织实施时，应当按财政部有关规定签订委托协议……要加强委托协议责任追究管理，凡遇有质疑投诉或举报，涉及各方责任的，按委托协议规定内容处理；凡未签订委托协议或签订内容不清的，其责任由采购单位和集中采购机构共同承担。”业界专家据此认为，中央单位的集中采购工作，如果未签订委托协议，一旦出现问题，采购单位和集中采购机构都得担责。
　　
　　据悉，一些地方对签订委托协议也通过文件的形式进行过强调，如江苏省连云港市在《市政府办公室关于做好2006年市级政府集中采购工作的通知》中就规定：“各部门和单位采购政府集中采购目录之内的项目，必须依法委托市政府采购中心代理采购，并与政府采购中心签订委托代理协议，协助政府采购中心开展采购活动，凡无委托协议的，政府采购部门将不予安排采购。”

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　　专家建议
　　
　　根据委托项目的特点确定
　　
　　　　“中央单位将采购项目委托集中采购机构组织实施时，应当按财政部有关规定签订委托代理协议，委托代理协议可以一年一签，也可以按项目一事一签。”财政部在2009年7月发出的《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》中作了这样的规定；交通部出台的《交通部行政事业单位政府采购管理办法》规定，集中采购委托代理协议可以按项目签订，也可以按年度签订一揽子协议。按年度签订一揽子协议后，个别具体项目有特殊要求的，可另行签订补充协议……
　　
　　据了解，委托代理协议多长时间一签，财政部并没有强制性的规定，一些采购人系统内的规定对此也没强求。
　　
　　那么，委托代理协议到底如何签订更便于操作？
　　
　　两种签法各有利弊
　　
　　“我们的做法是定点采购、协议供货、网上竞价一般一年一签，两年一签的也有，公开招标的项目则是一单一签。”据福建省政府采购中心主任薛寿唐介绍，委托代理协议的很多内容都是格式化的，需要双方协调配合的内容也大多可以格式化。
　　
　　据了解，为了方便快捷，很多地方的集中采购机构都有一个相对固定的委托代理协议范本，采购人委托时，只须根据具体的委托事宜填写即可。而采购人委托集中采购机构采购一般有两种情况：一是采购一次委托一次；二是把一段时期（往往是一年）的某一类采购标的或者所有政府集中采购目录以内的通用项目进行一次性委托，多次采购。因此，实践中，委托代理协议也就有两种范本。
　　
　　一段时期内的委托代理协议一般都规定了协议有效期、委托范围及要求，采购人如何提出采购需求，以及对供应商的资格审查事宜、具体采购事宜、政府采购合同怎么签订、采购项目的验收等；而单次采购的委托协议往往这样规定--“根据政府采购有关规定，甲方委托乙方按政府采购监督管理部门批准的方式组织实施××项目的采购工作。现甲、乙双方就有关事宜达成如下协议”，而后便对采购人及采购代理机构在当次采购中的责任和义务进行明确。
　　
　　针对这两类委托，各方意见不一。在湖南省省直机关政府采购中心主任邓东亮看来，一次委托长期采购，可方便集中采购机构提前准备、合并采购。这不仅可以提高采购效率，而且还能更好地发挥政府采购的规模效益。不过，河南省洛阳市政府采购中心主任李静却认为，采购一次签订一次合同更方便，“每次采购都要存档，如果少了委托协议，档案就不完整，一年一签，每次还是得找出来去复印，这更麻烦。因此，还是一次一签好。”上海市财政局专职律师王周欢的建议是，大型项目可以选择一次一签；一般项目可以一段时期签订一次，譬如说一年一签。
　　
　　依法合理制约采购人
　　
　　在业内专家看来，委托协议一年一签还是一次一签对集中采购机构并不会产生多大影响，但委托协议的内容怎么拟不仅会影响整个采购过程，而且还会最终影响采购结果，如果遇到质疑或投诉，协议内容还可能进一步影响集中采购机构。中招国际招标公司副总经理、高级工程师胡杰认为，在拟定委托协议时，除了要明确各方的责任和义务外，还应把可能出现的情况都尽可能考虑到。“在委托协议中，不仅要明确各方责任，还应对履行合同、执行合同以及合同签订后的监督都予以细化明确。”邓东亮如是说。
　　
　　“采购人一般不会主动提签订委托协议的事情，签订委托协议多数情况都是集中采购机构要求并拟定的。那集中采购机构为什么不可以在不损害采购人利益的前提下，对采购人可能出现的滥用权力进行制约？”某省政府采购中心部门负责人直言。据悉，为了避免采购人对采购文件反复修改影响采购进程，洛阳市政府采购中心就在委托协议中规定，采购文件一经采购人确认发出后，原则上不能再变。福建省政府采购中心的委托协议中则有这样的规定，为了提高政府采购时效，满足甲方的工作需要，委托乙方的采购文件确认时限为一个月，如超过时限未确认，将视为甲方自动放弃委托，本协议终止，乙方将不再执行本项目采购。
　　
　　签订协议的主体必须合法
　　
　　据了解，一些从业人员除了对《政府采购法》及相关的部门规章比较熟悉外，对合同法、经济法等相关法律法规基本不了解。因此，业界专家提醒，采购人及采购代理机构在签订委托代理协议时，还有一个问题必须重视，那就是签订委托代理协议的双方必须具备独立的法人资格。
　　
　　专家指出，有的采购人，如行政机关的下属事业单位隶属于其主管部门，不具备法人资格，就不能直接和采购代理机构签订委托代理协议。这种情况下，采购代理机构应该提醒采购人，由其主管部门代签协议，或者由其主管部门授权其与采购代理机构签订代理协议。对于没有取得法人地位的采购代理机构（在成立时就被定性为一些机关的下属机构，如一些区、县的采购中心在成立时就被定性为同级财政局的下属单位）来说，也不具备签订委托代理协议的资格，在与采购人签订委托代理协议时也需要提供主管部门的授权。
　　
　　“在签订委托代理协议时，双方签字人必须是法定代表人或法人委托人，如法人委托人签字，必须由法定代表人出具授权书，否则签字无效，所签订的委托代理协议也没有法律效力。”业界专家说，规范委托代理行为，对采购代理机构来说，是非常有益的，采购单位有了法定代表人或授权的人就采购事宜与采购代理机构对接，可以避免各种不规范的情况发生。

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