2005年，某市全年政府采购预算安排19.64亿元，其中，全年追加的政府采购预算合计11.53亿元，占全年政府采购预算的58.7%。

　　值得注意的是，这不是个案。在全国范围内，这样的状况普遍存在。在大多数省市，政府采购年初预算与年末执行金额间的差距，少则相差几倍，多则几十倍。

李华／漫画

　　为什么历经“两上”“两下”、受人大审批后的预算，在执行过程中会“多”出这么多？又究竟“多”在哪里了？据介绍，追加的预算大体可分为两部分，一部分为国家拨付的专项资金或转移支付资金，这在西部欠发达地区较为普遍；另一部分为零星追加的预算，即因种种原因年初没有对该部分支出编制预算，或者对该部分支出的预算编制得不准确，在执行过程中需要追加。

　　“千丈之堤，溃于蚁穴”。韩非子的话在政府采购预算编制中，依然有着现实意义。如果把整个政府采购预算比作千里之堤，追加预算的漏洞犹如蚁穴。当追加预算的金额在整个政府采购执行金额中所占比重过大的时候，就会影响政府采购工作的有序开展。

　　堵住追加预算的漏洞，势在必行。

管理办法应势出台

　　追加预算，并不是“加塞”，更不意味着无序或随意，追加的预算也得有一套“怎么花”的规则。

　　今年8月1日，黑龙江省哈尔滨市印发了《哈尔滨市市本级预算执行中追加支出审批管理暂行办法》，对市本级预算执行追加支出的申报、审批和监督管理程序进行了规范。实际上，早在2002年、2003年，广西壮族自治区、黑龙江省、浙江省宁波市、河南省洛阳市等地就意识到追加预算审批管理的重要性，纷纷出台管理办法。

　　各地规范管理的范围主要包括：年度预算执行中因国家出台重大政策需增加的支出；上级出台重大政策需增加的支出；发生特大自然灾害需增加的支出；预算执行中突发的难以预见的特殊支出；因项目论证等原因未能纳入年初预算需在预算执行中安排的专项支出等。

　　“各地的管理办法对规范追加预算审批行为起到了一定作用，但真正把好追加预算的审批关，除了出台办法外，还希望国家能够出台统一的追加预算审批管理办法，需要将审批部门提高到权利机构，需要提前预计中央的专项资金等等。”东北财经大学财政税务学院副教授、经济学博士崔惠玉说。

权力机构审批

　　追加预算该不该批？怎么批？由谁来批？

　　杨华，中央财经大学财政与公共管理学院经济学博士，专攻财政预算。她介绍说，在日本，当有追加预算的申请上报到议会后，议会里专门的预算评议组会进行审批。如果预算多了，评议小组会将追加申请及意见打回去，多次磨合直至合适为止。我国目前没有审批追加预算的专门机构，找关系、讨价还价的现象很严重。杨华很赞同一些地方财政部门成立评估小组审核追加预算的做法。她建议说，更为彻底的改革，应该是由人大财经委成立专门的评估机构来审批。

　　崔惠玉也认为应由权力机关审批：“在西方国家，审批追加预算是一件非常严肃的事情，必须经过权力机关的审批才行。”

　　纵观我国各地对追加预算的管理，市及区县提报的追加预算支出申请，由市财政部门负责审核，并没有上报人大财经委等权力机构。事实上，我国相关规定有要求，当预算发生结构性调整时，应上报到各级人大财经委，但各地对“预算结构性调整”的理解各有不同。一位不愿透露姓名的财政局工作人员告诉记者，他们的理解是预算超支，只要该单位的整体预算不超，就不需要上报权利部门。因为上报工作一方面增加了其工作的复杂性，另一方面削弱了财政的权力。

提前预计中央专项资金

　　中央专项资金，因其不可预计性，在追加的预算中是比较特殊的一块。近年来，因此项资金规模的急剧上涨，给政府采购工作提出了新的课题。

　　财政部的数据显示，从1994年至2006年，中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。2006年达到9143.55亿元，是1994年的18.8倍。

　　如何让政府采购制度在如此庞大的资金支出中充分发挥作用？财政部财政科学研究所副所长白景明认为，预算部门应要求采购人将大致可以预计的专项资金，以及由于项目的延续性今年必然拨付的专项资金纳入政府采购预算，即使不能细化到具体的项目，也应该将资金的大体规模以及使用方向编入预算。

　　在这一点上，安徽省领跑在了前面。据了解，从2004年开始，安徽省就根据往年的采购经验，预计次年的专项资金规模，逐步将专项资金纳入政府采购预算，直至目前，该省编制政府采购预算的专项资金已包括支农项目补贴、水利建设、中小学危房改造、良种补贴等。此外，正如中央财经大学财政学院院长马海涛建议的那样，政府采购监管部门最好能统计几年来的专项资金规模和使用情况，预计下一年专项资金规模，并及时与采购人、预算部门进行沟通。
 
　　另一个问题是，当采购人编制预算时，人大还未召开，专项资金有多少无从知晓。对此，财政部曾建议，全国人大常委会适当授权有关部门下拨资金的权力，在采购人编制预算之前，将专项资金提前下拨到当地的财政部门，便于专项资金的预算编制。

　　对于追加预算，无论是中央专项资金，还是零星追加，加强监督审核都至关重要。追加预算通过了审批，财政的钱拨付到了采购人手中，究竟花得怎么样？是否每一分钱都得到了有效的落实？杨华认为，参照国外的做法，我国也应该建立有效的绩效评价体系，在追加预算批复前对可行性进行事前评估，在事中及时监督，并在事后完成绩效评价，将结果作为以后再申请的依据。
　
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