中介机构如何参与政府采购一直没有模式定论。除去集中采购的项目法定由集中采购机构采购外，分散采购中采购人自行采购了一部分，剩下的业务才由各招标公司瓜分。一位招标代理公司老总说：“僧多粥少，获得一笔业务真的很不容易。”

　　事实上，“僧多粥少”还不是根源所在，竞争不规范才是真正原因。家家都有获取业务的渠道和手段，以此获得“一亩三分田”是全国招投标市场的现状，所谓的竞争是“关系”的竞争，而不是实力。

　　新疆招投标市场也不例外，有着全国市场的普遍特征。新疆财政厅7月1日就要实施的《政府采购代理机构代理政府采购业务管理（暂行）办法》以信息公开、有序竞争为特点，虽不可能立即涤除招投标市场多年的诟病，但至少确立了新的游戏规则。

　　公开+竞争
　　公开信息和要求 《办法》要求，分散采购中依法需要委托采购代理机构采购的业务，采购人必须将“委托采购信息及对政府采购代理机构的具体要求”报送财政部门，并由财政部门在“新疆政府采购网”或相关媒体上发布，也就是说在公布招标信息之前，还有一段竞争择定采购代理机构的过程，而这一过程同样是以信息公开为起点的。信息公开是充分竞争的前提，新疆希望此举能使所有有资格代理政府采购业务的中介机构及时、公平地获取信息，根据公司情况决定是否参与竞争。

　　竞争方案 择优中标 决定参与竞争的采购代理机构根据委托信息和要求编制采购实施方案提供给采购人，采购人组织人员根据采购项目特点，对参与竞争的代理机构的资质、实施方案及其他因素进行综合评定，择优产生采购代理机构。在选择采购代理机构上，《政府采购法》和《招标投标法》的规定是一致的，即采购人（招标人）“有权自行选择采购（招标）代理机构”，“任何单位和个人不得以任何方式为采购人（招标人）指定采购（招标）代理机构。”南开大学法学院教授何红锋指出，要求通过竞争产生代理机构并不是指定，只是要求采购人在选择代理机构时应当公开、公平。

　　公开信息，透明程序，让更多的中介机构参与竞争，坚持采购人自行选择。新疆政府采购管理办公室主任包振洋说：“《办法》完全地体现了《政府采购法》的规定。”

　　无规矩难成方圆
　　依法对中介机构参与政府采购进行规范是新疆财政厅一直想做的事。不仅仅是因为中介机构参与政府采购已随政府采购规模的逐年攀升而日趋频繁，还因为目前参与政府采购的中介机构基本上长年从事工程招投标，由于工程招投标纳入政府采购正从法律意义走向实践，工程招投标市场多年积淀的陋习会带入政府采购，可能破坏这块新市场的成长。而且从法律层面看，《政府采购法》和《招标投标法》均强调了采购人对采购代理机构的自主选择权，中介机构在招标过程中的违规处罚，《政府采购法》还强调了政府采购监管部门对中介代理资格的认定，而采购代理机构“争夺”业务的过程则成为规范管理的盲区。也就是说，如果采购代理机构在招标过程中违规，将受到两部法律的处罚，但以不正当手段“争夺”业务的行为将面临“罚无可依”的境地。此外，人们凭什么对此类公司的代理行为和招标结果投信任票？虽然法律没有明确规定以公开、竞争方式产生采购代理机构，但并不意味着新疆此举的“越法”性质，因为公开、竞争正是《政府采购法》和《招标投标法》的基本原则。恰恰相反，新疆对这一过程进行规范，试着将“无序”梳理成“有序”，不缔创新、突破法律之举。

　　从市场孕育和公司成长来看，意义也是积极的。为什么一家成立时间不长、经验不足、专业性不够的代理公司在市场中会有着极强的“竞争力”？“关系”竞争带来的无序、垄断、画地为牢的窘境和破坏使得成熟市场的形成变得遥遥无期。由于缺乏真正的竞争秩序，代理公司成长缓慢，数量多、规模小、业务滥，市场无序、割裂。北京科技大学文法学院副教授曹富国指出，如果从国际背景考虑，情况更加危急，已适应国内市场生存条件的公司在国际市场上根本没有竞争力。在西方，为政府采购提供服务的公司规模庞大，服务周到、成熟，“我们的小米加步枪如何跟人家的洋枪洋炮拼？”

　　新的游戏规则可以确立新的市场秩序，国内招投标市场的健康发展之需也正在呼唤和催生新规则的到来。新疆迎合了市场需求，以主动的方式切入管理，“晚治不如早管”，握住了确立新规则的主动权。

　　做好细节实施
　　新疆的做法得到了业内专家较为一致的积极肯定，也获得了专家们的善意建议。

　　一些专家认为，采购人以竞争方式选定采购代理机构，也是一种政府采购行为，采购代理机构提供的是代理服务，因此是服务类政府采购。既然是采购行为，监管也同样必不可缺。与

《政府采购法》和《招标投标法》对采购代理机构在招标过程中的违规处罚相比，该《办法》仅规定“取消其代理资格”似乎过于简单了，中央财经大学财政与公共管理学院副教授徐焕东认为，过于简单的处罚使得违规成本过低，管理力度不够，应该加入罚款、赔偿等手段。而采购代理机构则担心，将方案交给采购人后谁来监督采购人“自主选择”的公平性？甚至希望“不如交给监管部门”，由监管部门来“择优”，这自然不符合法律规定，但消除这一担忧的最好办法恐怕依然是“公开”，并且是彻底公开--将采购人对方案的评审结果完全公开。既然竞争要求已公开明确，将竞争结果公开，更有利于社会监督。其次，竞争带来的经济效益是可以预见的，但从政府采购对效率的强调来看，实施中应明确采购人发布信息的时间，应明确从采购人发布信息到代理机构递交方案是多少天，递交方案之后到最后评审结果出来又是多少天。招标采购法定等标期是20天，若是邀请招标还要加上7个工作日的预审公告期和供应商递交材料的3个工作日，加起来将近30天，因此对采购人以公开竞争方式确定代理机构的时间进行明确有助于提高采购效率。

专家视点
　　●何红锋（南开大学法学院教授）
　　采购人委托中介代理采购非集中采购项目需通过竞争确定代理机构，我认为可行。

　　第一，采购人以竞争方式确定代理机构，严格讲也是一种政府采购行为，是服务类的政府采购，因为中介机构向采购人提供的是一种服务。既然是政府采购，通过竞争确定中标者是应该的。但此种采购并没有被列入集中采购目录，因为代理机构往往不是向采购人收取代理费，这是不符合法理的，应是暂时现象。

　　第二，《政府采购法》中规定的“采购人有权自行选择采购代理机构”，是与《招标投标法》第十二条的“招标人有权自行选择招标代理机构”一致的，主要是为“任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构”，要求通过竞争产生代理机构并不是指定，只是要求采购人在选择代理机构时应当公开、公平而已。

　　第三，由于这一规定是针对采购人的，不同于针对作为民事主体的招标代理机构，不是一种行政许可，不需要特别授权，不存在监管机构是否越权的问题。

　　●曹富国（北京科技大学文法学院副教授）
　　我认为，法律目前没有规定竞争产生代理机构并不是好事。代理是一种政府采购的服务行为，代理机构向政府提供服务，如果服务产品不经过竞争产生，这与《政府采购法》和《招标投标法》的精神不相符合。

　　中介市场由于没有竞争机制，公司多、小且滥，成长非常缓慢，在国际市场上更是没有竞争力。引入竞争机制，通过综合考虑，选择服务最好、价格最合理的中介机构代理政府采购业务，是值得提倡的，是和《政府采购法》的精神一致的。

　　从大处看，这种做法值得肯定；从具体操作看，现在却还得不出结论，因为法律没有明确的东西，实践的结果就显得特别重要。希望能把具体操作做得符合法的精神，体现好的方向，那么“立规则”的初衷也就体现出来了。

　　●徐焕东（中央财经大学财政与公共管理学院副教授）
　　总体讲，中介机构参与政府采购、集中采购机构与中介机构在政府采购领域同时并进，应是一个发展方向，没有竞争显然不好管理。但中介机构参与政府采购还需把握好一个“度”

，因为目前中介市场问题比较多，应该在加强评估、监督的前提下，有办法、有步骤地让中介机构慢慢参与进来。

　　新疆的做法大体上符合《政府采购法》的精神，但有几点操作建议：

　　一是《办法》中一些定义的描述应该与《政府采购法》完全一致，比如对采购人的定义描述。

　　二是说到代理范围，“集中采购目录”很重要，需注意“目录”本身的制定要符合法律和实际要求；对因特殊原因需财政部门批准委托中介机构采购的，一定要明确批准依据。

　　三是仅靠现场监管可能发现不了问题，应开辟多种监管渠道。

　　四是违规时仅是取消其代理资格，违规成本太低了，如果有罚款、赔偿等其他手段，处理力度会更强一些。

　　●裴育（南京审计学院财政系教授）
　　通过采购人的委托招标，有资格参与政府采购的中介机构竞争获得委托业务，这种做法体现了《政府采购法》的立法精神，如果在实际操作中把握好对中介机构资格认定关，做好定期评估，这种做法值得推广。

　　让那些有资格受托采购事务的中介机构保质保量地及时完成委托人（采购人）交办的非集中采购业务，一方面提高了政府采购效率，另一方面也减少了集中采购机构的压力。可以说，这是3方均赢的方法。

短 评:
　　　　　　　　　　　　警惕阳光下的“潜规则”

　　　　　　　　　　　　　　　　●文 心

　　打破原有规则、对原有利益格局重新洗牌，无疑会遇到阻力。关于新疆出台《办法》重新确立采购代理机构竞争政府采购业务的游戏规则，面对记者的采访，作为当事人之一的采购人普遍选择了沉默。沉默，意味着什么？沉默背后是什么样的复杂、矛盾的心态？也许，当原先裹得紧紧的、不愿暴露于阳光之下的利益被触及时，沉默是最好的选择。但一定要警惕这种沉默，沉默可以是默认，可以是对新规则的被动接受，也可以意味着不愿公开表示的不认可，而这种不认可会在新规则建立过程中，成为种种形式的阻力。更需警惕的是，沉默不仅仅来自采购人方，还来自采购代理机构，来自原先的市场潜规则。

　　问题是警惕之后该如何做？

　　都说阳光是最好的杀虫剂，警惕，就是尽可能让阳光照到这个市场该照却长年照不到的角角落落，就是彻底普照。不是告诉人们招标信息就够了，而是要把具体要求、标准都公开；不是仅仅告诉人们谁中标就够了，还要把中标理由公布于众。赢有赢的理由，输有输的不足，竞争要的就是心服口服。哪怕整个过程中有一处是未知的、不透明的，也会令人生疑。为什么依然有人对采购人自行进行的综合评审表示担忧？除了质疑、担忧已成为市场习以为常的现象外，还因为公开、透明做得还不彻底。

　　诚然，打破旧有秩序、建立新的规则无疑需要时间和耐心，但如果完全竞争、全面透明的秩序真的确立了，监管就不会处于防不胜防的被动处境了。