政府采购预算是政府采购的“龙头”。虽然“无预算不采购”，但目前政府采购预算在各地实践中仍然存在许多情况和问题，采购人、执行机构、监管部门常常把政府采购预算撇在一边，忽略了政府采购预算的地位和作用，这种作法是错误的，必须引起高度重视，切实做到“无预算不采购、有预算不超支”。

　　一、政府采购预算的地位和作用不容忽视

　　一是政府采购预算是采购活动的“指南”。《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”其中包含了三层含义：一是采购预算总揽了预算单位全部的采购活动，并作为部门预算的重要组成部分，报财政部门审核，报同级人大审批。二是经人大批准的采购预算具有法律效力，对采购活动约束力强，在执行中不得突破。三是政府采购项目必须按批准的预算执行。采购人围绕采购预算这个“主心骨”来开展采购活动。采购计划以采购预算为基础，并控制在预算范围内，按采购预算规定的用途和定额实施采购项目的。因此，采购预算是采购行动的“指南”。

　　二是政府采购预算是采购资金的源泉。按公共财政管理要求，采购预算必须如实、准确、完整地反映出预算单位全部的政府采购活动。没有纳入采购预算的采购项目，政府不得拨款；没有资金保障的项目无法开展采购活动，否则政府将承担法律责任。经人大批准的政府采购预算，既包括财政支出总预算安排的专项采购资金，还包括单位预算外资金和自筹资金的部分，使采购人具备了履行采购合同的支付能力，保障了政府采购项目的资金来源，使采购资金始终保持“有源之水”。

　　三是 政府采购预算是废标的“标杆”之一。《政府采购法》第三十六条规定：“……〔三〕投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的……”。将采购预算作为废标的“标杆”——适用情形之一。可见采购预算极其重要。如果投标人的报价均超过了采购预算，意味着超出了采购人的支付能力，而超过的部分没有资金来源，形成“空购”，导致采购项目无法实施，因而在这种情况下，以采购预算为基准，以资金保障为原则，采购人必须拒绝所有投标，即废标。否则，突破政府采购预算，赊账欠债采购，不仅损害了中标成交供应商的利益，而且让政府采购“阳光” 诚信形象严重受损。

　　四是政府采购预算是采购绩效评价的“尺度”。推行政府采购制度，就是降低采购成本，少花钱，多办事，办好事，从而提高财政资金的使用效益。而采购预算是政府采购经济效益评价的基础。采购预算支出节约额是采购预算与采购合同金额之间的差额。而采购成本节约率是采购预算支出节约额与采购预算之间的比率，反映采购成本的节约程度，是考察政府采购经济效益的科学依据，也是财政预算管理水平的“晴雨表”，体现着财政支出管理的科学化、精确化，为以后采购决策提供了第一手的数据分析资料。

　　二、处于成长阶段的政府采购预算

　　随着我国预算改革的不断推进，预算编制、执行工作取得了重大进展，但由于政府采购预算管理起步较晚，政府采购预算管理制度在不断发展和完善的改革历程中仍存在七个问题：

　　一是对编制目的认识不清。有些采购人不重视政府采购预算的编制，预算刚性不强直接导致了采购的随意性。这给各方的监管和操作机构的统筹安排带来了困难。在一些地方，政府采购预算正处于起步阶段，有些人甚至还没有弄清为什么要推行政府采购预算，认为预算只不过是将各预算单位分散的采购物资简单地汇总、集中而已，或者认为把政府采购预算做得过细，会使自己陷入被动，年终节余的财政资金何必留到明年花？于是，在做预算时只做大方向体系分类和项目的大概数目，保持“灵活”，给采购意愿的变化留后路。这种做法从根本上影响了政府采购工作的顺利进行。

　　二是对采购政策了解不够。一些采购人对政府采购政策还不太了解，在编制政府采购预算时存在漏报等行为，导致在部门预算审核过程中出现一些明显属于政府采购范围的项目而未实行政府采购的现象。

　　三是范围及标准确定难统一。中央和地方各级财政状况的差别使政府采购预算范围及标准的确定较难统一。在政府采购预算执行过程中出现了预算归预算、执行归执行的问题。如制度建设、机构建设、基础档案资料建设与保管、政府采购管理人员的配备等基础工作还有待进一步加强等。

　　四是政府采购预算不完整。如政府采购预算的编制缺乏必要的依据，政府采购预算不完整，预算单位利用预算外资金和自筹资金进行的采购还有相当部分没有编入政府采购预算中来，政府采购预算环节的管理、采购执行环节的管理和公共性资产管理之间未能实现信息共享，缺乏相互间协调和配合。

　　五是采购预算编制不规范。由于人们长期以来形成的管理习惯，有些单位对政府预算采购编制不够重视，在不同程度上还存在着“争盘子、抢资金”的现象，预算编制随意性很大。对采购项目不进行科学的认证，不进行充分的市场调研，采购预算的编制不是过高就是过低，特别是有些专项资金在编制预算时还没有项目实施计划，预算编制存在项目不够具体和细化、采购标准不统一、政府采购预算与实际采购相脱节等情况。另一方面在政府采购预算执行中出现重视资金的分配，忽视资金的具体使用等情况，致使采购计划受到人为因素的影响，难于操作，增加了采购成本，降低采购了效率。

　　六是采购预算与部门预算脱节。政府采购预算与部门预算没有同步编制，结果形成二者间的脱节，造成政府采购预算执行过程中没有资金保证。编报政府采购预算，对采购预算金额的确定基本上不以"市场价"为参照依据，而是人为地以一个整数来估算、公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录，有的编报的采购项目不符合国家相关政策规定，或单位根本无财力进行采购。

　　七是采购过程缺乏有效监督 。在实际工作中，要防止政府采购预算代替政府采购计划、方案，或者用政府采购计划、方案代替政府采购预算的问题；首先要增强采购的计划性，将欲采购的项目全面、详细地在部门预算政府采购预算中反映出来，政府采购监管部门和操作部门要严格按照批准的预算项目进行监管和采购，不得擅自改变资金用途和超标准采购。

　　三、把好“三关”加强和完善政府采购预算管理

　　针对上述存在的问题，笔者认为，只有强化预算约束、细化采购目录，编实、编全采购预算，才能积极推进政府采购的各项工作。

　　采购预算问题不容忽视。监管部门必须“对症下药”，把好 “三关”，强化政府采购预算管理。

　　一、抓事前监督，把好编报关。政府采购采购预算的编制与批复是政府采购工作的起点和关键环节。一要把握采购预算的同一性。各预算单位应随同部门预算一起统一编制政府采购预算，与部门预算形成统一的整体，两者不能割裂开来，将资金预算与采购预算完整地统一起来，精打细算，明确政府采购范围、采购项目及标准、资金来源、采购方式，确保重点项目，节约采购资金。二要把握采购预算的全面性和完整性。各预算单位的政府采购预算，将统筹财力与细化采购项目紧密结合起来，从采购项目、资金、行为加以分析统一编报，不得漏报、空报、瞒报，切忌“假、大、空”，搞“赤字预算”或“寅吃卯粮”，必须如实、准确、完整地反映出预算单位全部的政府采购活动。三要实行政府采购预算批复制度。政府采购预算经各级人民代表大会批准后便具有法律效力，强化其法律地位，有效保障政府采购资金，保证采购活动的正常进行，从而刚性地约束采购行为。

　　二、抓事中监控，把好执行关。政府采购项目要通过预算执行来完成。采购预算是编制采购计划的依 据和基础，而采购计划是采购预算的实施方案。各预算单位要严肃执行批复的政府采购预算，及时向监管部门上报日常的政府采购工作计划。由监管部门根据“先预算后计划”和先有资金后采购“的原则，加以逐项审核，再批准政府采购计划，核定具体的采购方式，依法归集支付采购资金，切实履行监管职责。由采购代理机构实行公开操作的采购程序，确保合同顺利执行，履行采购执行职责。这样，把握好采购计划的全面性、合法性和有效性，严格按下达的采购计划执行，与采购预算一一对应，环环紧扣，二者不脱节，不脱离采购预算控制“轨道”，不虚列采购项目支出，增强政府采购预算约束力，克服政府采购的随意性，确保采购项目顺利、高效的实施，即时满足采购单位的需求，提高采购计划的时效性和实用性，保证顺利完成采购任务。

　　三、抓事后检查，把好监管关。要从维护政府采购预算的严肃性和权威性的角度，对政府采购预算的编制与执行，从采购预算的内容上着手对政府采购预算实施全面的监督检查。采购单位是否按集中采购目录及政府采购限额标准编制采购预算；是否将公共支出项目全部纳入了政府采购预算；在资金上是否统筹了单位财力，既包括财政预算资金，也包括预算外资金、政府性基金和政府担保资金等以及与财政性资金配套的资金等；在采购项目上是否包括了所有纳入集中采购目录以内或者限额标准以上的拟采购的货物、工程和服务项目；在采购行为上是否囊括购买、租赁、委托、雇佣等。看是否按下达的采购计划执行采购程序，看采购单位采购项目预算金额与合同价款是否相符，有无突破预算项目和标准的行为，有无自行采购行为。这样，严格采购项目的执行，及时了解采购预算执行情况，严肃查处违法违规行为，保证采购预算执行效果，维护政府采购的权威，增强采购预算的法律效力，从而提高财政资金的使用效益，实现政府采购目标。

　　（江苏省淮安市淮安区财政局　赵长宝）