“四合一”平台应由财政主导 采购中心牵头

 

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授　羌建新

 

　　刚才各位专家分别从法律、制度设计的角度甚至从政府权力配置的高度分析了“四合一”平台对政府采购的影响。我主要从经济学、公共财政角度做一个微观分析。

 

　　经济学研究这个问题涉及两方面。首先，从实证的角度指出可能存在的问题和优势，然后在此基础上提出我们的规范性思考。从目前所掌握的材料来看，很多地市政府都在紧锣密鼓地推进“四合一”平台的建设，他们为何有很大的积极性推进这一平台的建设，初衷是什么？我们无从猜测，可能是基于反腐的考虑。从实证角度来讲，我们可以从这一制度设计、实行的可能后果或者结果来做一个评判，尽管很多地方在推广这个平台，我仍想提出几个问题。

 

　　第一个问题是，“四合一”平台和原有的专业平台之间，究竟谁更具优势？如果“四合一”平台更具优势，当然意味着将来通过一个规范性设计会继续推广。但如果这个平台并不像政策制定者或推动者考虑的初衷那样，也许还将带来许多新问题，那么显然建设这个“四合一”平台的方向本身就是一个值得思考的问题。

 

　　现在看“四合一”平台的定位，首先它属于公共资源交易，问题是现在所列举的四类所谓的公共资源交易中，它们的情况千差万别，专业性的要求很多。从已有的工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购和土地矿产资源招拍挂四种交易中，起码能看出，即使要给它们做一个简单的划分，可能前三种交易存在更多共性的地方。而土地矿产资源招拍挂，从交易的方向来看正好和前三个相反。如果我们从政府投资的工程项目招投标、医疗器械采购以及政府采购来判断，显然政府是这其中的买方，因而它涉及的实际是政府支出，或者是财政支出管理的一个组成部分。但是，土地矿产资源招拍挂显然涉及的是政府资产的让渡，从交易方向来看它属于政府收入，而非政府支出。

 

　　这就是刚才白景明副所长讲的，一个是财政支出管理，一个是财政收入管理。交易方向的不同，遵循的原则可能也不一样，如果我们简单划分，给定其他条件，工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购前三者的标准可能更多遵循的是低价原则，而土地矿产资源招拍挂，它遵循的主要是高价原则。对于“四合一”平台这样的一个制度设计，我们且不说前三种交易中还有很多专业性问题，仅从这两类划分的角度看，它们能否有效地在一个平台内操作也还是个问题。从专业性的角度来看，我猜测制度设计者的初衷，是这四种交易有一个交集，即公正、公开、透明的操作程序，但仅仅这样一个交集，能否构成它们整合成一个平台的充分理由？

 

　　简单整合可能成本更高

 

　　从经济学的角度看，平台的整合，可能会带来规模经济，交易成本的降低。但是把性质差异很大的东西整合到一个平台中去，也可能会带来更高的交易成本或者协调成本。这里的交易成本或协调成本包括两方面，一是不同的交易方式，如果是同一批人员来操作，能否产生学习或者学习效应，从而降低交易成本？

 

　　从专业化的角度而言，当采购不能实现专业化，它一定会带来更高的交易成本。这种成本还包括与交易对手之间产生的成本。从操作的角度来说，如果不实现专业化，采购中与供应商之间的信息不对称问题更难解决。为解决这一问题，意味着相关操作人员应相对专业化，否则制度设计可能带来更高的成本，因此，我提出这个制度本身能否降低交易成本的问题。我相信很多地方政府可能是出于提高效率的考虑，但是，从专业化的角度来看，这种制度设计会产生新的交易成本的问题，这是一方面的交易成本。

 

　　另一方面的交易成本，是因为刚才的四个领域，分别涉及四个更高的管理部门，比如财政部门、发改委、卫生部门甚至还有国土资源部门，即使单独建立“四合一”平台，同样离不开这几个部门的监管，实际上这可能就多出了一个监管层次，原来在财政部实行“管采分离”的条件下，有专业的监管，现在额外又多出这样一个监管层次，是否会带来一个新的更高管理部门协调的成本？这又是一个新的问题。总之，如果能够证明这种“四合一”平台与原来的专业平台相比，其所降低的交易成本小于新增加的交易成本，那么意味着其可行，否则这就是个问题。

 

　　迎接GPA  政采牵头整合是趋势

 

　　从专业监管的角度来分析，“四合一”平台和其他专业的平台对比，现有的平台存在的问题可能并不能推导出“四合一”平台的合理性，反过来，“四合一”平台的出现也不能推导出现有平台存在的不合理性。无论选择怎样的平台，重点在于，它一定要权衡一个新平台的产生，它带来的收益，和随之而来产生的问题，比如交易成本的问题，两者之间如何平衡。

 

　　现有的“四合一”平台，还存在着较多的未确定因素。为实现专业监管和寻找合适的监管路径，我建议即使要建一个平台，也要有一个基础和立足点，立足点到底是现行的“四合一”平台还是由政府采购中心来主导？我认为待条件成熟，政府采购中心牵头整合不失为一个方向。

 

　　因为工程招投标、医药集中采购、政府采购它们都有共性的一面，尽管在现行的制度设计下，可能工程招投标还游离较远，但随着公共财政体系的建立，我相信这个问题从更高的制度设计上，会有一个更好的解决办法，尽管可能需要的时间很长。例如，加入GPA，涉及两法衔接的问题，将来无论是两法协调并行还是一法运行，最终肯定要有一个解决办法。

 

　　因此，从前瞻性角度出发，政府采购中心整合平台，在降低交易成本、实现专业监管的效能等方面可能更为有利。但这些分析都基于一个基本的前提，即任何制度设计的目标都是充分实现公众利益。