2015年,大连市启动了202路轨道线路延伸工程及快轨三号线工程转型为PPP模式工作，经大连市人民政府授权，市建投集团作为项目的实施机构，负责项目全面实施。现该项目已完成社会资本招募，结合本项目自身特点，该存量项目转型PPP模式总结如下：

　　一、项目情况说明

　　202路轨道线路延伸工程东起市高新园区河口地段，西至旅顺新港。线路全长40.383 公里。于2014年5月试运营，截至2015年6月，日均运力约400人。

　　快轨三号线线路全长约63.45公里，其中主线长49.15 公里，支线长14.3 公里，起点在大连火车站，主线终点至金石滩，支线终点为九里。主线金石滩2002年开通运营，支线九里2008年12月28日正式运营。2015年日均运力约18.6万人。

　　202路轨道延伸线和快轨三号线工程合计总投资92.21亿元.其中202号路轨道延伸线投资45.73亿元，快轨三号线投资46.48亿元。现两条线路合计年运营收入约1.6亿元，年运营成本近4亿元.

　　二、项目PPP模式核心条件设置

　　（一）项目运作方式

　　本项目将存量项目转化为PPP模式，项目具体运作方式为移交-运营-移交（TOT）模式，两次移交采用同等有偿原则。特许经营期设定为25年，采用可行性缺口补贴回报机制。

　　（二）关于项目公司的组建

　　在不变更大连市和顺轻轨管理有限公司（202路轨道线路延伸线项目公司）和大连金石快轨管理有限公司(快轨三号线项目公司)名称和注册资本的情况下，通过这两个公司股权重组来组建项目公司。

　　（三）项目的运营和维护

　　在特许经营期内，社会资本方拥有运营自主权，有权根据实际情况，自行制定两条线路的运营管理制度并确定运营及经营模式。社会资本方应根据有关法律、法规、标准规范的规定及项目协议的约定组织开展日常管理活动，为公众提供优质、持续、高效、安全的服务，并自行承担项目成本费用和风险，管理、运营和维护项目设施。

　　（四）项目运营补贴

　　项目实施机构有权制定第三方咨询机构对项目公司运营情况按照绩效评价标准进行年度绩效评价，并根据绩效评价结果调整相应运营补贴额度。政府方于每年3月31日、9月30分两次按照绩效考核确定的补贴标准向项目公司预付后六个月的运营补贴。因物价指数、社会平均工资水平、能耗价格、贷款基准利率、税收政策变化等原因导致项目公司运营成本发生变化的，政府方协调政府有关部门对运营补贴进行调整。

　　（五）特许经营

　　本项目特许经营期限为25年，其中过渡运营期为3年，正式运营期为22年。大连市交通局授予项目公司在特许经营期间如下主要权利：

　　1、运营、维护和管理本项目，包括根据法律规定及本协议约定，按时足额取得运营补贴的权力；

　　2、提供轨道交通客运服务，并向乘客收取和保留票款；

　　3、在项目设施范围内直接或间接从事非客运服务业务并获得收益。

　　三、项目工作流程及审批情况

　　2015年6月，市财政局、交通局、国资委联合上报的《关于开展存量政府投资项目转型为政府与社会资本合作试点工作的请示》（大财建[2015]425号）获市政府批复，启动202路轨道线路延伸工程及快轨三号线工程PPP项目。

　　2015年11月，建投集团完成了项目实施方案。由市财政局组织专家评审会，对项目实施方案进行了物有所值评价、财政承受能力论证，形成评审意见。

　　2016年1月，市政府批准了市交通局、市财政局联合上报的《关于申请批准202路轨道线路延伸工程及快轨3号线转型为PPP实施方案的请示》（大交发[2015]292号），项目进入采购阶段。

　　2016年4月，大连市政府正式下达了《大连市人民政府关于同意对市交通局和市建设投资集团相关PPP项目授权的批复》（大政[2016]33号），授权大连市建设投资集团有限公司为202路轨道线路延伸工程和快轨3号线工程转型为PPP项目的实施机构，负责该项目识别、准备、采购、执行、移交等工作；授权大连市交通局组织和监督项目实施，代表大连市人民政府授予202路轨道线路延伸工程和快轨3号线工程PPP项目公司特许经营权，并与项目公司签订特许经营协议。

　　2016年2月，建投集团按照政府采购程序，采用竞争性磋商方式对社会资本进行公开招募，通过资格预审、磋商响应文件评审、结果确认谈判等流程，确定大连广盛元实业有限公司、德铁国际有限公司、美国泰克有限公司和华大泰克（大连）轨道交通基金管理有限公司联合体作为运营方预成交社会资本；确定平安银行股份有限公司大连分行作为金融方社会资本，并发布预成交结果公示。

　　2016年6月，经采购结果谈判确认，建投集团拟定了两条线路的特许经营协议（含PPP项目协议书、运营补贴调整方法、股东同意及承诺书、股权处置协议等附件）。市交通局就两条线路PPP项目特许经营协议向市发改委、建委、国资委、财政局等相关部门征求意见后，依照各部门提出的少量意见对协议进行了合理调整。

　　2016年10月，市交通局会同财政局向市政府上报了《关于申请对予202路轨道线路延伸工程和快轨3号线工程PPP项目与社会资本谈判拟定协议进行审核的请示》（大交发[2016]269号），将特许经营协议上报市政府。

　　2016年11月，大连市人民政府下发《关于同意202路轨道线路延伸工程和快轨3号线工程PPP项目特许经营协议书内容的批复》（大政[2016]137号），项目进行协议签署及特许经营权授予，进入执行阶段。

　　四、经验总结

　　（一）实现存量资产变现

　　本项目属于将轨道交通内存量项目转化为PPP模式，在国内尚属首例，对今后同类项目具有借鉴意义。轨道交通领域属于市政基础设施建设的重要组成部分，近年来全国各地均大力发展轨道交通建设，其投资渠道多为本级财政直接出资和通过融资平台发行政府债，项目建成后，由本级财政负担线路运营补助。随着国家对政府债务的控制，各地政府运营维护随之增加。而将此类存量项目转化为P P模式，一方面可以减轻政府债务压力和置换存量资金用于其他建设，另一方面引入专业的社会资本负责运营，优化运营成本，提高管理水平，提升服务质量。

　　（二）设置过渡运营期

　　与新建PPP项目相比，存量项目向PPP模式转化难点即为资产的价值评估及功能现状认定。而轨道交通类项目，资产类别、运营情况非常复杂，需要消耗大量的时间、人力、精力去清理移交边界。本项目针对这一问题，提出了过渡运营期概念。即在特许经营期的前三年，由SPV公司委托现运营单位继续负责项目运营，同时由社会资本主导，双方配合完成资产明细清点、功能现状认定、建立资产管理系统、完善管理制度等一系列工作，调动管理积极性的同时，推进项目顺利实施，减轻政府方前期压力。

　　（三）采用社会资本分包采购

　　现行的PPP项目在社会资本招募阶段多采用单一模式，将社会资本及与其合作的金融机构作为一个投标（或响应）主体，而本项目提出将社会资本分为运营方社会资本和金融方社会资本进行分包采购。这样一来，一方面避免了金融投资人与运营投资人绑定，提高金融投资人的参与积极性和成交机会，同时减轻了运营方社会资本的融资压力，降低综合成本。

　　（四）尝试引导基金介入项目全周期

　　国内各大银行现有投资类基金，最长期限为10-15年。与PPP项目普遍15-30年的特许经营期不匹配。为了引导基金介入项目全生命周期，本项目在金融方社会资本单独采购的基础上，优化合同结构与股权结构，积极引导各金融方投资人投资期限与项目特许经营期相匹配。经过多次尝试，参与本项目竞争的多家国有或股份制大型银行给满足了政府方对投资期限的要求。

　　（五）引入真正有意愿的运营企业

　　现有PPP项目以新建项目居多，参与此类项目社会资本竞争的，多为国有大型建设单位。其建设经验丰富，资金实力雄厚，能够顺利完成项目建设任务并从中获得收益。但项目建设完成后，即表现出来其运营经验不足，运营意愿不强的问题，多数项目均采用转委托运营模式。而受托方多为本级政府管理运营机构，项目在实施过程中走回了老路，有悖PPP风险共担利益共享原则。

　　本项目结合自身存量项目特点，打破社会投资人重建设轻运营的旧理念，采购文件，磋商评审，合同谈判都围绕运营这一核心，努力寻找运营经验丰富、运营意愿强烈、运营能力突出的社会资本接手项目，提高整体管理运营水平同时形成宝贵的管理经验，带动其他轨道交通线路共同发展。

　　（六）建立培育市场理念

　　PPP项目自2014年末开始在全国各地得到大力推广，但一直以来，轨道交通分量项目成功案例较少。究其原因，大多因为市场尚未培育成熟，具有运营经验的社会资本并未完成向投资人身份的转化。

　　轨道交通存量项目市场培育经验可借鉴污水处理厂项目，此类BOT项目经历十余年发展，运营商群体已成熟，已成功实现建设单位向投资身份转型。存量轨道交通行业尚属起步期，需要通过多个项目，逐渐培养具有运营能力的供应商实现转型。

　　本项目在社会资本招募过程中，为了培育市场，尽量减少运营方社会资本的非核心限制条件，提高各运营方社会资本参与积极性，调动其参与热情，培育良好的市场环境和竞争氛围。

　　来源：财政部PPP中心