日前，由财政部政府和社会资本合作中心与上海金融业联合会共同举办的“2016第二届中国PPP融资论坛”在上海举行。此次论坛以“共担共赢打造PPP合作命运共同体”为主题，深入探讨目前中国经济下行压力下，如何更好发挥PPP这一创新融资手段，为服务实体经济发展、深化体制机制变革破题

　　政府与社会资本合作可以实现多方共赢

　　PPP(Public－Private Partnership)，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。作为一种新型投融资模式，这种政府与社会资本合作模式具有减轻政府财政负担、提高基础设施建设效率等优点，得到各国大力推广。

　　为了促进融资多元化、降低政府财政压力、提高为民众谋福祉的效率，我国引入了政府与社会资本合作模式(PPP)用于基础设施的建设与公共服务的提供。

　　2014年是我国PPP政策密集出台的一年，也是PPP发展的“爆发年”。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。《通知》强调，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”，“政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。

　　2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，专门提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。

　　2015年4月，经国务院常务会议审议通过后，国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出，“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率”。

　　2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》明确提出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。2016年，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》也明确“加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制”。

　　日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)推进工作。

　　自2013年以来，财政部根据党中央部署，统筹推进PPP改革，经过三年实践探索，PPP改革已形成广泛共识。根据财政部全国PPP综合信息平台显示，截至今年上半年，PPP模式储备项目达9285个，总投资超过10.6万亿元，其中已落地项目的投资额超过1万亿元。PPP已成为地方贯彻五大发展理念的助推器、转换器和加速器。

　　在此次论坛上，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌表示，公共产品公共服务社会化改革是目前改革的一个短板，也是我国未来经济发展提质增效潜力最大的增长点。如何化弊为利，关键在于改革创新。PPP作为一种创新的公共产品公共服务市场化、社会化供给方式，可以通过放宽市场准入，发挥财政杠杆作用，释放社会创新活力，激励社会资本公平竞争，增加优化公共产品公共服务供给，提高公共服务质量效率，不断满足人民日益增长的多样化公共服务需求。

　　史耀斌强调，PPP改革是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是一次体制机制的变革。PPP改革具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。PPP是引领经济发展新常态的新模式、新动力(310328,基金吧)，是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新。

　　探寻中国PPP发展路径模式创新共担共赢

　　此次2016年第二届中国PPP融资论坛还召开了多场全体大会，分别聚焦“PPP资本市场发展趋势”、“PPP融资模式创新”、“PPP模式下城市服务供应商的机遇与挑战”等主题，交流分享模式创新、共担共赢的PPP发展路径。

　　上海联合产权交易所总裁钱琎认为，PPP模式是推进供给侧结构性改革的一个创举，PPP项目客观上存在市场交易的需求，但当前实践中还缺乏为PPP项目的交易流转提供公共透明的运作舞台。因此，创新PPP交易平台是加快PPP创新发展的助推器。

　　钱琎表示，上海联合产权交易所可以发挥PPP融资、流转的服务集成商作用。产权交易所是多层次资本市场的重要组成部分，产权交易所在打造PPP交易平台、提供PPP项目融资服务及其他中介服务、实现市场价格的发现功能等方面有着先天的优势。上海联合产权交易所作为财政部指定的国有金融资产交易平台之一，在把握政策导向、发挥要素市场的资源配置优化方面一直发挥着积极作用。通过此平台为PPP项目落地实施一站式服务，包括交易信息发布、寻找社会资本、融资配套服务、社会资本流转、配合政府相关部门的管理职能，在政府和市场之间形成纽带与对接。

　　在加快PPP项目交易流转方面，钱琎建议，首先，在PPP制度的顶层设计时将PPP交易纳入，以健全完善PPP事业发展的长效机制。其次，在项目的设计阶段，就要有意识、有针对性地在部分的PPP立项合同中进行专业化设计，突出项目的金融属性和资本属性，提高资本进出的流动性。第三，应该鼓励PPP项目产品创新，引入更为匹配适合的社会资本方和财务投资人，充分发挥市场资源配置的作用。第四，充分发挥交易平台的市场化服务功能，做好交易服务的集成商，扩大项目信息发布与服务的范围和渠道。第五，待交易数据有一定积累的条件下，可推出PPP行业景气指数、PPP资产证券化指数等，既有利于监管机构实时监测市场动态，同时也为产品的设计和定价提供参考。

　　上海证券交易所副总经理刘绍统首先讲到了PPP在国际上的发展，他说，PPP是一种创新的管理模式，当前，我国的PPP正处于发展初期，我国社会资本参与公共服务领域还刚刚起步，PPP相关法律制度、管理制度、项目实施规范等需要进一步建设和完善。

　　近年来，上交所已经建成包括股票、债券、基金、衍生品等金融产品发行和交易的场所，市场规模较大，市场规模显著扩大。刘绍统介绍到，上交所将从以下几个方面支持PPP模式发展:一是，PPP运营主体可通过发行公司债券进行融资，现有的制度、规定、流程都已经比较成熟；二是，PPP项目建成并且具有稳定现金流的项目，可通过企业资产证券化产品来融资、交易和退出，增强社会资本投资的流动性；三是，对正在建设、预计有较好投资回报的PPP项目，可通过发行项目收益债券融资支持PPP项目建设；四是，支持符合条件的PPP项目运营主体在股票市场融资。

　　中央国债登记结算有限责任公司副总经理王平就PPP参与债券市场方面分享了体会，他说，PPP模式作为一种政府与社会资本相结合的融资创新模式，是突破公共部门资金瓶颈、提升建设运营效率、节约管理和资金成本的重要举措。从以往政府的“独角戏”，到政府和社会资本的“双人舞”，PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向，并有潜力成为经济发展的有力引擎。PPP模式步入高速发展时期，需要丰富便利的融资工具予以支持。

　　王平提到，应积极探索PPP与债券市场的深度融合路径。债券融资成本较低、期限较长的优点与PPP项目的融资需求较为契合，可以优化PPP融资结构，实现“落一子而活全局”。首先是地方政府债，在引导民营资本投资公共服务部门和基础设施的同时，地方政府可根据PPP项目具体情况、资金缺口以及自身财政状况和金融生态环境，以地方债的方式为PPP提供部分资金源；其次是金融债，2016年政策允许商业银行的投贷联动试点，可考虑探索由商业银行发行专项金融债，根据市场化原则为PPP提供投贷资金；再次，PPP本身可以借助债券市场实现多元化、市场化的融资；此外可探索通货膨胀指数债券，以规避长周期的通胀风险。

　　银行间市场清算所股份有限公司副总经理李瑞勇表示，银行间债券市场可以从以下方面促进PPP项目的优化融资和盘活资产。一是在PPP项目执行前期为筹集项目资金，项目可以发行收益票据，募集的资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具；二是执行阶段后期，当项目全部和部分投入运营，项目公司可以通过打包项目收益权，发行资产支持票据，有基础资产产生的现金流作为还款支持的一类产品。未来可以继续探讨PPP业务的合作模式，一是发行PPP专项的债券，帮助产业资本和金融资本打通PPP项目与银行间的通道；二是引进PPP模式绿色产业基金；三是探索开发性金融参与PPP项目。

　　银行间市场交易商协会市场创新部主任徐光介绍，银行间市场的快速健康发展为PPP融资提供了广阔空间，规模不断扩大，产品日益丰富。从目前公开的PPP的投向来看，大部分PPP项目投向市政工程、交通运输、保障性安居工程、水利设施等基础领域和公用服务领域，这与债务融资工具市场的资金流向具有很强一致性，由此引导债务融资工具市场流向PPP项目有良好基础和现实可能。

　　同时，徐光认为，近年来债券市场的创新为PPP融资提供了更多选择。而协会也力图通过产品创新和制度创新，为基础设施建设领域提供更多的资金支持。例如以市政公用收费权，高速公路营收款和现金流等资产支持票据，项目收益票据，债贷组合和债贷基组合模式等，为企业拓宽融资渠道提供了进一步空间，同时也更好地满足了发行人、投资人对多样化融资结构设置的需求。

　　市场各方积极参与构建高效规范透明统一市场

　　当前，我国经济发展进入新常态，需要通过改革创新和动力转换，提升经济发展水平、发展质量。PPP改革作为一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新，通过创新机制转换，为增加公共产品公共服务供给、稳增长提供了一种新的动力。

　　不过，中国人民银行金融市场司司长纪志宏说，PPP项目大都投资规模巨大，期限较长，传统的银行信贷模式难以完全满足。“要结合PPP项目的实际特点和自身特长，积极创新符合PPP项目融资特征的金融产品，提供涵盖PPP项目全生命周期、全方位的综合金融服务；要针对PPP项目不同阶段，创新提供不同形式和属性的创新金融工具。”

　　为进一步扩大加强交流，促进论坛实效，本届论坛设置PPP项目推介环节，对山东、河北、内蒙古、河南、湖南、云南等6省份重点PPP项目进行专门推介。同时还采用“论坛＋项目展览”的形式，设置2200平方米展区，为政府、机构和企业提供项目展示和洽谈对接的平台。有14个省市、16家金融机构或社会资本设置展台，进行PPP项目信息发布或机构宣传展示，引导金融资本广泛参与PPP项目，助推PPP加速落地，提升PPP全行业资源整合力实现融资价值最大化。

　　上海金融业联合会理事长、交通银行(601328,股吧)董事长牛锡明在致辞中介绍到，交通银行作为多年来中国金融改革的探索者和先行者，也积极行动起来，响应国家政策号召，主动履行央企责任，聚焦民生领域的融资需求，通过理财基金积极参与国家级PPP基金项目的筹建。

　　“今年年初，我们认购150亿股，加入了财政部牵头设立的中国政企合作投资基金股份有限公司。我们还将与中国清洁发展机制基金管理中心联手，在环保工程和绿色低碳领域合作探索。目前，交行参与的PPP项目涉及轨道交通、道路运输、城镇化建设、垃圾处理、能源开发、环境保护等多个行业，形成了总行级的PPP重点项目库和全周期的综合金融服务方案。”

　　牛锡明表示，可以预见，通过不断积累的PPP业务实践，国有银行将逐渐从传统的贷款提供商向资金组织商转型；而在金融机构的有效支持下，会有越来越多的社会资本进入基础设施和公共服务领域，进而构建起高效、规范、透明的统一市场。

　　上海市副市长赵雯表示，PPP模式是国际公认的社会资本参与公共资源配置的有效途径之一。党的十八届三中全会决定“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在这一精神指引下，财政部等主管部门相继出台了一系列的办法和规定，一大批PPP项目陆续进入操作阶段。

　　赵雯表示，上海市很早就在推进社会资本参与公共资源配置方面进行了探索并积累了一定的经验，例如上世纪90年代南浦大桥、延安东路隧道、大场水厂等TOT、BOT项目。新形势下，上海市将按照新的要求，继续坚定不移地推进PPP模式在旧区改造、轨道交通建设、环境改造、新城建设、重大工程等基础设施建设方面的应用。同时，上海将结合国际金融中心建设，通过鼓励以PPP项目融资为核心的金融创新，用好用足自贸区金融创新和开放优势，探索培育公共设施特许经营项目交易平台，集聚国内外资本和机构，把上海打造成为具有国际影响力的基础设施项目、资本和股权多层次交易中心，为全国的PPP项目提供服务支撑。

　　赵雯同时表示，当前，PPP模式的创新发展还面临一些瓶颈制约，例如公共设施特许经营制度及其配套的管理体制、法律法规等尚不健全，项目运营水平有待提高等等，这些问题均有待破解。

　　上海金融业联合会副理事长、申万宏源(000166,股吧)证券有限公司董事长储晓明则表示，从制度经济学的角度来看，有效制度是正常运行的前提，所以作为PPP这项改革必须要加快立法，必须要重视顶层的制度设计，只有这样PPP运行才能健康、有序，才能可持续。

　　储晓明还说，资本市场在PPP项目的股权投资产品、定价、风险的分散以及流动性上将会发挥它独特的作用，只有定价、风控和流动性问题解决了，对金融资本投资PPP项目来讲才会更有吸引力。从我们国家的金融体系来看，到目前为止，整个金融体系是以银行为主的金融体系，风险也过于集中于银行体系，银行不良贷款持续上升，所以未来，金融改革一项很重要的任务，是通过发挥资本市场的功能提高直接融资的比例。

　　党中央国务院高度重视PPP改革工作，把PPP改革作为增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的一项重要举措。财政部金融司司长孙晓霞在论坛上表示，下一步财政部将积极配合有关部门，推动PPP领域立法进程，给社会资本吃下“定心丸”，并在土地、价格、融资方面为PPP量身制定相关政策。“要以更加担当的责任意识，更加饱满的奋斗热情，使出"洪荒之力"，着力推动PPP规范、健康、可持续发展。”

　　史耀斌表示，PPP改革是一项综合性改革，具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。只有进一步深化行政体制改革，加大放、管、服力度，打破垄断，政府和市场平等合作，社会资本特别是民营资本才有信心长期投资公共服务行业。只有深化财政体制改革，把政府在项目合同中承担的支出责任纳入政府财政预算和中长期财政规划，才能消除社会资本投资后顾之忧；只有深化投融资体制改革，推进公共投融资多元化，社会资本才有展示的舞台，公共投资的有效性才能在体制上、机制上得到保障。从而构建一个全国统一规范、透明高效的PPP大市场。