医疗养老领域PPP模式探索系列
　　—中方专家在医疗养老领域PPP模式探索的观点集萃与典型案例

　　为加快PPP模式在医疗养老领域的探索和实践，提升各级政府部门人员的政策把握和实务操作能力，推动医疗养老领域PPP示范项目的规范实施和按期落地，财政部政府和社会资本合作中心联合英国大使馆，在四川省财政厅的协办下，邀请中国人民银行、国家卫计委、民政部、国务院发展研究中心、清华大学、亚洲开发银行、中信证券及国内外知名咨询机构，于2016年4月27-28日在四川成都举办“全国医疗养老领域PPP改革研讨会暨示范项目交流推进会”。

　　本次研讨会诚邀国内PPP领域资深专家结合国内PPP模式推广发展的实际情况，从政策环境及实操要点等角度力争推动PPP模式与医疗养老领域实现更好对接，并对入选财政部PPP示范项目的两个案例进行详细介绍。本期“道PPP微论坛”以“中方专家在医疗养老领域PPP模式探索的观点集萃与典型案例”为主题，以更专业、更多元、更立体的视角为大家呈现国内在医疗养老领域推广PPP模式的热点问题解读。

　　大岳咨询有限公司 总经理  金永祥

　　大家早上好，今天非常荣幸有这个机会跟大家探讨医疗领域PPP的发展趋势，也非常感谢财政部PPP中心给我提供这次机会。

　　大岳现在累计完成项目有600个，目前进行中的PPP咨询项目约220个。在国家的PPP项目战略里面，大岳咨询公司一直紧紧跟着国家步伐走，在这个过程中我们做出了自己的贡献，也学到了很多东西，今天借这个机会我跟大家探讨一下相关问题。

　　昨天有国外专家对PPP项目成功的关键因素进行了探讨，他们提到了长期的政府支持、长期的政府保障、政府承诺、标准合同、操作流程的合理性、选择优秀中介机构等，这些都是必要因素。但是我们国家今天什么东西最重要呢？这些框架性的内容我们讨论过很多次，但是怎样让这些框架性内容落地？这几年PPP项目越来越多，业内一直在讨论PPP落地难，但是不管项目落地难还是不难，落地的速度在成倍增加，我相信2014年落地的项目比2013年至少增长2倍以上，2015年比2014年的增长速度也可能在2倍以上，未来几年PPP会成为我们国家经济活动非常重要的组成部分，我觉得这是一次社会变革，我们都深深处在这次社会变革之中。过几年之后我们会发现PPP已经真正影响到我们的社会了，影响到这个国家了，在此过程中PPP失败或成功就非常重要。怎样看待PPP模式的成功因素呢？我认为，PPP项目真正成功的因素在于它能够在很大程度上去吸收国内其他PPP项目的经验和教训。如果我们的PPP项目能够把其他项目的经验都学到了，能够把其他项目的教训都避开了，那这种项目失败的可能性并不大。昨天有一个记者来问我，北京地铁四号线项目大岳咨询用了三年多时间，国际上有没有这种经验？我说没有，实际上这个项目的经验来自于以前我们做了自来水厂项目、污水厂项目，把市政公用事业PPP模式的经验教训和做法移植到这个项目里，成就了此项目。

　　我觉得PPP项目成功的关键就在于要把所交的学费、所积累的经验和知识成功应用，我相信今天这样一个研讨会也同样具有此功能，即传播分享相关经验、理念、知识，能够在新的项目里应用，运用得越多，成功的可能性就越大。成功的经验教训得到应用，培训是一方面，交流考察也是很好的方式。我们国家有很好的体制，大家在交流和考察的过程中能够得到很多信息，但这是远远不够的。昨天国外专家也谈到聘用中介机构，因为中介机构是专业化的服务机构，全世界都是这样做的。中介机构把自己全部的精力集中于一件事情，更能真正领会项目经验教训的真谛，然后用之于其他项目。我觉得真正要做好PPP项目可能还需要有一个庞大的群体来传播理念、经验。有国际性的公司，有国内的公司，也有某个市或县的公司，我们应该把视野放得更宽一点。现在很多地方项目如何做好，我觉得地方做项目也应该把视野放得更宽，就像国家开始做PPP项目一样，一开始让项目在当地留下优质的基因，各地都在扶持当地的中介机构，这没有错，从长远来讲当地人做当地的事情，但是期初应该用国际化的团队来培养自己的团队。国内推广PPP模式有一个很好的做法，就是找咨询机构，各地都在建咨询公司库，地方政府对此事也非常重视。但是我们应该怎么管咨询公司，怎么用好咨询公司？昨天有国际专家谈了此问题，今天亚行专家也在场，亚行的做法是基本上通过一种较为固定的模式考察咨询公司经验、人员经验、人员业绩、公司业绩，还要考察咨询公司对项目的理解。实际上重点是放在能力上面，在国际上咨询公司没有最低价之说，国内有一些做法是不科学的，比如先入库再抓阄，比如低价竞标，这些都不利于我们把PPP项目做好。所谓失之毫厘谬以千里，如果我们做PPP项目从一开始不重视这些工作将会带来很大问题。还有一种做法是把各环节的咨询服务放在一起，由一家公司来做，对此我认为，世界上没有万能的咨询公司，只有在某一个领域有特长的咨询公司，咨询服务不能简化，尤其是做PPP这样复杂的项目。

　　我们做了很多项目，现在医疗和养老项目刚刚开始。我简单把我们项目的情况和模式讲一下，郑州荥阳人民医院PPP项目是由社会资本投资建设医院并负责医院的物业管理，通过收取可用性服务费和后勤服务费获得合理收益，合作期限为12年，社会资本方是中国建筑第七工程局有限公司，这个项目已经签约，并入选财政部PPP示范项目。浙江金华人民医院项目是浙江省的示范项目，这个做法和荥阳的做法不一样，它核心服务由社会资本负责，社会资本投资建设医院，也要经营医院，采用1+N的模式，1基本卫生医疗服务，N是其他方面的服务，比如辅助性医疗、养老、设备采购等，通过这种方式来平衡资金。现已基本完成此项目咨询。通过这两个项目能看出来，如果我们只提供物业服务，那建筑公司、工程公司都可以做，如果要把医疗包进来应该是专业化的公司，关于项目公司又设计了一个管理公司，有一些特殊的安排。

　　在养老服务领域我们有一个项目基本完成，招标基本上结束。这个项目是由社会资本建设养老院，有1500张床位，其中1000张是市场化的床位，500张是养老性床位。政府通过市场化的可行性补贴和市场收费来回收成本。养老这部分定在每张床1500元/月，市场化这部分每张床2000-3000元/月，不能出售，只能经营。选定的社会资本是经营养老的专业公司。前两天国土部出台了一个文件可以出租土地，这种项目是通过出租土地的方式解决了地价问题。服务公司还可以找一些护理、饮食、老年用品、旅游，这个项目估计近期会签约。

　　接下来谈谈特许经营。特许经营是一个很敏感的话题，也非常重要，在中国推进PPP模式不能回避此问题，我今天斗胆跟大家做一些探讨和交流。国家发改委现在有一个特许经营课题研究，亚洲开发银行资助的，我是课题组组长，目前已经形成了一些初步的成果，我们对PPP、特许经营，在这个过程中也有一些新的认识，下面我跟大家分享。

　　特许经营和商业授予不是一回事，比如麦当劳也是特许经营。特许经营和行政许可也争议很大，有的认为是，有的认为不是。关于PPP的定义，我们重点研究了一些国际组织和主要国家的定义，世界银行、亚洲开发银行、国际经合组织、欧盟、欧洲投资银行都有相关的定义，但是我发现国际组织的定义主要是说PPP，很少提到特许经营。比如世界银行、亚行说PPP是社会资本与政府部门之间就提供公共资产或服务订立的一项长期合同，其中社会资本承担大量风险和管理责任，报酬与业绩挂钩。典型的国家也对PPP和特许经营有自己的认识，实际在一个国家真正涉及特许经营的并不多，法国是叫特许经营，它对PPP没有界定定义，PPP的基本业务包括特许经营、承租、合作伙伴关系这几种模式。英国是很有代表性的，英国PPP是公私部门合作的典型模式，从广义的角度讲PPP包括各种类型的公私合作，通过协作、风险分担达到交付公共服务和基础设施的目的。我们通过对国际组织和各国家定义的研究形成一些基本的感觉和判断。一是对PPP和特许经营在术语上、定义上，国际上并没有统一的规定，各个国家都是根据自己的国情，在自己的发展阶段来做出陈述。我们跟国际专家进行交流的时候，他们和我们讨论PPP和特许经营时对这些不是特别重视，他们重视的是条款、项目合同条款以及项目实质内容，重视风险分担和绩效评价。通过英国和法国这两个比较典型的国家分析，我们有一个初步的概念，那就是PPP包括特许经营和政府购买服务，这当然没有统一的规定，但是我们大致上可以这样来判断，它的政府购买服务基本上都是政府来付费的，像英国的PFI大部分都是这样的。特许经营在国外一般认为是指由使用者付费的，比如说自来水、天然气，日本收费的基本都建完了，后期做的基本上都是政府付费的社会事业，英国收费的基本都是私有化的，那剩下的基本都是PFI这种。

　　国内最早的特许经营出现在1995年国家计委、电力部、交通部出了一个《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，称特许经营是指外商建设、运营、移交，基本和BOT等同起来了。后来住建部推广PPP的时候也涉及特许经营，出了《市政公用事业特许经营管理办法》，这些内容就是今天说的PPP。最近一次关于PPP的法规是六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。国家有关部委推特许经营的时候，地方政府也出台了一些关于特许经营的法规。通过法规可以看出来，我们国家最早讨论特许经营的时候都跟PPP连在一起的，只是那时候没有PPP的叫法，基本上最早的时候特许经营和PPP可以理解是通用的，这和国际上的做法基本也是相似的。在实践中最早的特许经营出现在广西来宾B电厂，之后做的项目是成都第六水厂，这两个项目都是当年国家发改委的PPP试点项目，这里面叫特许经营。这两个项目我都参加了，当时我还在跟外国人学这些东西，主要跟我们当时的国际意识有关，在来宾B电厂我们聘请的是法国人，法国是用特许经营的，所以特许经营的概念在这里面就产生了。很明显在社会资本方，当时两个项目的投资人都是国际一流的大公司，他们都有自己的法律顾问和财务顾问，没有人对特许经营产生疑义，但是这些大公司聘请的律师多数来自英国和美国，特别是英国的律师和投资银行特别多，在这个项目里特许经营是有共识的。后来特许经营发展很快，现在特许经营在垄断行业现在用得特别多，垄断行业做PPP项目的时候都签了特许经营协议，这和住建部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》是有关系的，后来市政公用里边，特许经营在PPP项目里面得到了广泛的应用。最近这几年有一些非垄断行业PPP项目也在用特许经营的办法，非垄断行业用这个办法依据不是很充分，但是实践中开始执行了。

　　还有一种新的现象，就是委托运营协议，这个委托运营协议来源于哪？就是前两年北京市人民政府为北京市排水集团授予了一个特许经营权，很明显实行了特许经营制，我们可以质疑概念用错了，但是不能回避北京市已经把这个叫特许经营了。北京排水集团绝对不是社会资本，它是北京市人民政府全资国有公司，现在政府也用特许经营制度来规范，这种情况下给我们带来的思考是什么？一是我们现在经常讨论的问题，谁是社会资本，平台公司可不可以叫社会资本。北京市用特许经营干什么？要厘清政府和国有企业的边界，现在国有企业存在最大的问题不就是政企不分吗？通过这种方式把政府和企业的边界捋清。不能认为北京的委托运营协议有关各方都把问题想清楚了，但是我们应该能够理解的是什么？它也是北京排水集团这种特许经营制度的完善。关于PPP与特许经营的关系问题，是最近几年财政部主导PPP以后才突显出来的。现在财政部主导PPP，很明显跟我们以前几个阶段的做法相比，是在上台阶。我们这次切入点是PPP，所以特许经营和PPP的问题现在讨论越来越多，争论越来越多。

　　特许经营和PPP本质上到底是什么关系？我这里给大家举一个例子。在北京亦庄有一个很大的开发区，传统意义上讲这种开发区的燃气供应是由北京市燃气集团供应，北京市燃气集团也开始向这个开发区供气了。但是中石油也向亦庄铺设管道供气，后来两者就发生冲突了，北京燃气集团阻止中石油供气。这个事情我们可以去思考，就是北京市燃气集团有没有权利限制中国石油向亦庄供气？如果说他有权，凭什么？另外，中石油有没有权为亦庄供气，它凭什么有权，如果说中石油有权，我有没有权？假如说北京市燃气集团获得了北京市政府的特许经营权，那亦庄天然气这个区域供气他有独家供气权利和义务，这是特许经营的含义，那中国石油是没有权利来供气的。所以从这里面我们可以看出来，中国石油在这里面实际上是一个社会资本的角色，也就是说社会资本进来了，他挑战了传统上的燃气供应商，这时候政府才想到我要理顺政府和企业的关系，也就燃气集团与中石油的关系。从两者的关系可以看出，特许经营是垄断行业的管理体制，它不关心主体的问题，只要经营垄断行业，就要实行特许经营，就要把责权利给你划清楚；而PPP是解决主体的问题，是基于平等协商的机制引入社会资本。它们都要解决公共产品和公共服务的问题。

　　下面我简单再谈一下医养行业的特许经营。我们做项目过程中查了有关政策，有些政策里面涉及到医疗养老领域，因为医疗和养老行业跟市政行业不一样，市政行业住建部有文件规定，市政公用事业特许经营管理办法规定了可以实行特许经营，医疗养老行业没有这种规定，但是相关政府文件里边谈到了这个事。比如42号文谈到政府和社会资本合作时把医疗卫生列为一栏，国务院38号文也做了一些规定，45号文里面又明确提到特许经营，但是没有具体细化。

　　通过这些文件我们对养老医疗行业有一个认识，就是在医疗行业推广PPP模式是没有问题的。医疗行业，没有任何争议，在政策文件里边是非常清晰的。所以我们现在做项目时，项目还是签订了特许经营协议。关于养老行业运用PPP规定是比较清晰的，养老行业相关文件都没有提到特许经营的问题，我们也在想为什么医疗行业提到了养老行业没有提到，我觉得和主管部门有关系，因为医疗行业和养老行业在不同部门进行管理，可能不同部门的认识并不是特别一致，现在养老行业又没有提到特许经营这个问题。我们觉得医疗行业是不是能实行特许经营，还是取决于未来特许经营立法的规定，特许经营立法完善之后可以讨论或者实行特许经营制度。

　　我认为医疗和养老是典型的社会事业，公共卫生和养老服务都包含在其中，也是一个立法，这两部法同时出台可能性并不是特别大，我觉得特许经营法和PPP法到最后应该把它统一起来，在这种情况下就不会现《政府采购法》和《招投标法》部分规定的矛盾给我们带来的困惑，这样就能够使PPP推进工作更顺利。我们也从几个维度对PPP和特许经营做了分析，从它的公共性和适用领域，还有经营性和收入来源等总体来看我们都认为这两部法应该合并起来。

　　我就汇报到这里，谢谢大家！